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新环保法立法经过揭秘

时间:2015-03-11 12:06来源:《法人》 作者:信息发布 点击:
  两次公开征集意见,历经四次审议,这在新中国立法史上实属罕见。在这场跌宕起伏的立法博弈中,环保法学界的学者扮演了社会公共利益的代言人,也正是他们的努力促进了社会公众对环境保护认识的提升,促进了环境保护实现法治化。
  “这是具有里程碑意义的一站。”在湖北人大代表团驻地休息室内,谈起2015年1月1日颁布实施的新环境保护法,全国人大代表、湖北省政协副主席吕忠梅面带微笑。
 
  作为全国人大代表的“三年级”,在长达12年的时间里,少则一两件,多则5件,吕忠梅每年都会提交与环保相关的议案和建议,关于环境法体系的建立和完善更是重中之重。
 
  “这一天来之不易,凝聚了太多人的心血。”在参与了两次征集意见、四次审议后,吕忠梅对于新环保法颁布实施这一结果如此评价。
 
  确定保障公众健康总则、明确规定“保护优先”、环境公益诉讼主体扩大、加大污染处罚力度。正是为此,新生的环境保护法被冠以“长了牙齿的法律”“史上最严保护法”。尽管它有些姗姗来迟,但透过这样的比喻和形容,不难看出社会公众对于这部新法的认可和期待。
 
  两次公开征集意见,历经四次审议,这在新中国立法史上实属罕见。在这场跌宕起伏的立法博弈中,环保法学界的学者扮演了社会公共利益的代言人,也正是他们的努力促进了社会公众对环境保护认识的提升,促进了环境保护实现法治化。
 
  立法修订在角力中前行
 
  环保法制定于1989年,在“有比没有好”的基调下,最早的环境保护法虽然具有超前性,但却带有计划经济特点,与后期制定的各项单项法律一直存在无法有效衔接的问题。
 
  随着中国经济发展的不断增速,环境问题也突然进入人们的视野。新世纪以来,频繁曝光的环境污染事件开始不断刺激着公众的神经,关于修改环保法的呼声越来越高。仅1995年至2012年,全国人大代表共2474人次提出的有关修订环保法的议案便多达78件。
 
  “经济发展可能导致的环境污染问题早在我们1990年代的调研中就发现端倪,之所以一直没有启动修订工作的原因,在于经济发展为主的社会模式,以及社会对于环保现状的认知和对环境保护的意识不够,缺乏足够的推动力。”吕忠梅表示。
 
  2003年,在吕忠梅担任第十届全国人大代表时提出的议案中,便提出中国需要一个环境保护的基本法。彼时的争议焦点还在于,是否需要新的环境保护法。“当时的‘主流’观点认为,中国已经有了大气污染防治法、水污染防治法、固体废弃物污染防治法等多部环境保护的单行法律,没必要再修改环境保护法,甚至有人提出应该废止1989年制定的环境保护法。”
 
  在吕忠梅看来,环境保护法作为环境保护领域的基本法,具有宣示国家环境保护战略、确立环境保护基本原则和制度的作用,必须先改,为单行法的修改提供依据。这一看法也恰恰代表了学术界的主要意见。
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  最终,在学术界的努力谏言和呼唤中,2011年年初,环保法的修订被列入当年的立法工作计划。
 
  中国人民大学法学院教授周珂曾提出,修法的阻力在于,除了对各部门的职权有非常敏感的触动,还对各级政府的“GDP中心主义”有冲击,甚至对整个社会公众的观念和生活模式提出挑战。
 
  正是为此,全国人大环境与资源保护委员会主导的一审稿的基调被确定为“有限修改”。一位参与征集意见会议的学者表示,在环资委组织的一次调研会上,还曾有学者因提出环保法修改中应增加“公民环境权”内容与环资委官员产生了争执,但最终“公民环境权”还是未被接受。
 
  在一审草案公布之前,便曾有多位学者提出环保问题要向政府追责,污染企业要加大处罚力度等在当时看来比较尖锐的问题。但是,这类条款最终都未得到采纳或者被弱化。“一些代表选择以退出的方式来表示不满。”
 
  曾参加过1989年环保法制定的中国环境资源法学研究会会长蔡守秋,在环资委和环保部召开的座谈会上,以武汉大学法学院的名义,递交了一大摞的建议和研究成果,可在之后的研讨会上却发现自己的建议大部分都被删了,着急的老先生认为这是“捡了芝麻,丢了西瓜”。
 
  北京大学资源、能源与环境法研究中心主任汪劲曾一针见血地指出,有关环保法修订的博弈焦点在于,一种认为不能过于严厉,修法不能给经济发展增加负担的观点,与环境法学家强调环境保护重要性的观点产生交锋。
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