文件出台或者制定文件的主要目的和作用有三个方面：一是提高污染治理专业化水平。大家都知道，以前环境污染治理通行的模式是“谁污染谁治理”，由于排污企业负责对其产生的污染进行治理，由于排污企业在环保治理人员、技术，也包括资金等方面的问题和影响，往往导致污染治理的效果不尽如人意。现在《意见》提出，鼓励由专业化环境服务公司对排污企业的污染进行污染治理，也就是通常说的将专业的事交给专业公司去做，这样做最大的好处通过专业化治理手段，发挥治污的规模效应，有利于降低治理成本，进一步提高治污效率和效果。

二是吸引和扩大社会资本投入环境治理领域。大家都知道，文件出台以后，想通过第三方治理，拓宽环保投融资渠道，倡导鼓励第三方企业进行污染治理，激发社会资本进入环境治理的活力，一方面缓解政府在环境公用设施集中建设期资金压力，另一方面扩大全社会的环境治理投入。三是推动环保产业特别是环境服务业加快发展。推行环境污染第三方治理，可有效拉动环境服务业发展的市场需求；促进环保产业由单一的产品和设备制造、工程建设，向设计、投资、建设、运营和管理等为一体的综合环境服务转变；推动环保产业以及与环境相关的服务业、保险业、金融业的发展，形成国民经济新的增长点。以上就是简单归纳一下文件出台的主要目的和作用。为了制定好这个《意见》，我们在文件制定过程中，我们多次召开地方、部门、专家和企业座谈会，赴地方开展实地调研，广泛听取意见和建议，凝练地方、部门和企业的改革实践和探索，按照“问题导向、突出重点、深化改革”的总要求，确定了重点领域，明确了重点措施。重点核心就是改进政府的管理，通过改革来创新制度机制或者说建立健全市场完善政策进行激励保障等等。可以说，《意见》凝聚了国务院相关部门、有关地方和企业的实践探索和集体智慧。

 

    现在《意见》涉及的两大重点领域现状如何呢？主要存在哪些问题呢？今后改革的重点内容又是什么呢？

 

    【王善成】：《意见》确定了推行第三方治理的两个重点领域，即以城镇污水垃圾处理为重点的环境公用设施建设领域以及工业园区企业领域。这两个领域情况不一样，特点也不完全一样，我分开给大家介绍。在环境公用设施领域，我国早前很多地区采取的模式或者办法是政府出资、政府管理、事业单位运营的模式，这种模式的缺点和问题大多存在人员冗陈、创新不足、效率不高等问题。2002年起，我国开始以特许经营为主要模式，很多地方以这种模式引入社会资本，应该说，这些年取得了长足较快发展。据统计，到2013年底，近55%的新建污水处理厂和近80%的新建垃圾焚烧厂通过特许经营等方式，引入了社会资本。从现在项目实施的情况来看，总体是好的。

    现在的主要问题主要有以下几方面：一是环境公用设施投资运营模式改革进展不平衡。表现在三个方面：从全国层面看，不同地区，比如东中西部进展的不平衡，现在情况是东部地区要快于中西部地区。从城市规模看，大城市或者一些中大型城市明显快于中小型城市包括集镇。从治理要素看，现在看来，城市的污水以及垃圾焚烧这些处理要快于污泥、垃圾填埋。除此以外，还有全过程监管体系不健全、行政审批方式与社会资本投资运营环境公用设施不相适应，以及市场准入退出机制不健全，价格调整机制、投资回报机制以及公共环境权益保障机制等有待完善。

    这些问题我举个例子便于大家好理解。这个例子是一个极端例子，在项目立项阶段，现在很多说立项时，地方政府自主决定，不是依据我要去做的第三方或者社会资本的能力、技术服务质量以及综合信誉等等，不是以这个为标准，而是根据自己的自主把握，我认定它好就好，这个尺子标准也不透明，导致同类企业无法通过正当程序获得。大家说现在有招投标程序，确实有，但很多时候招投标这种程序完全流于形式了，没有发挥作用。在项目审批阶段，客观上涉及到的审批项目内容比较多，比如规划选址、土地利用、节能环保等等，这些审批往往有的时候审批周期比较长，审批部门比较多，一个项目业主要跑这么多审批来要一个部门一个部门去跑，极端的情况，一个项目办下来一两年时间，这种情况下，挫伤了项目业主投入的积极性。

    再往下就是投资回报环节，按道理政府应该有一个科学的合理的尺子，但是现在很多地方没有明确的标准，有高有低，过去有些地方为了扩大招商引资，盲目承诺一些过高的不合理的固定收益回报，第三方治理变成了长期高息贷款。还有就是价格调整周期、启动条件和程序没有明确的规定。

    为什么涉及到价格调整呢？一般项目在进行刚开始约定或者刚开始立项选择时都有一个中标价，这个价格一定下来，理论上讲，随着市场成本的变化，比如人工、材料或者电价发生了变化，企业治污成本肯定发生变化，其中有些成本变化是应该由企业承担的风险，有些是随着原材料用工成本的增加也应该有合理调整的机制。现在出现的情况是尽管成本已增加很多，但地方政府不给你调整相应的价格。多少年了，我们去调研发现，一个企业反映，从一开始中标价格，十多年下来一直是这样的价格，导致有些企业亏损，直接影响到项目治理效果。

    在企业环境污染治理领域，现在目前还是处于探索阶段，主要实践主要集中在工业园区，以及电力等重点行业，主要模式有委托治理、委托运营、环境绩效合同管理等。存在的主要问题，从整体上看，企业污染治理社会化运营的比例偏低，现在还不足5%。从已经实施的项目看，还存在环保责任界定不清、监管不到位、商业模式和新兴业态培育和规范不够、扶持性政策不足等问题。

    再举个例子，现在一些地方客观上存在环保执法不到位或者环保处罚轻的问题，排污企业偷排偷放的情况比较普遍。根据现行环保法律规定处罚得很轻，他算这个帐，环保处罚比我治理的费用要低很多，接受环保处罚反而更合算，这就是常说的“违法成本低，守法成本高”。在这种情况下，企业本身就不愿意认真治理，更别说委托第三方进行专业化治理，所以推行第三方治理积极性不高。再加上一些委托第三方治理的项目，如果第三方企业发生了问题，它没有把这个企业治好，结果现在出了问题，被环保部门或者地方部门监管抓住了，那怎么办？这个板子要打，按照现行法律规定还要打在排污企业身上，这让排污企业感到有些委屈，我花了钱委托你了，他没完成为什么打我？第三方企业只对合同约定的治理责任负责。这就更加影响排污企业委托第三方治理的积极性。

    还有就是有的第三方治理企业为了逐利，社会责任感不强，只要环保监管不到位，就本着提高利润尽量少去投入，那该花的钱不去花或者花少了，影响了治理效果。再有就是为了竞争得到这个项目，竞相压价，进行所谓恶性低质低价竞争。例如，本来处理一吨污染物需要100块钱，大家竞相往下压，80、70，最后50中标了，这种情况下怎么能治理好。在前几年电厂二氧化硫处理上就遇到这样的问题。所以如何规范第三方治理市场和竞争秩序，也是摆在我们面前的一个大问题。另一方面，由于第三方治理市场规模小，发育还不成熟，再加上扶持性政策不足，也影响制约了企业的发展壮大。

    应该说，上述两个重点领域存在的问题，既是我们改革的着力点，也是制度创新、机制创新、管理创新的重点。《意见》在两个重点领域提出的重点改革任务的核心内容是：在环境公用设施领域，可以着重概括为“三二一”，就是要实现“三个化”、完善“两机制”和探索“一模式”。“三个化”是，通过深化环境公用设施经营管理体制改革，实现运营主体企业化；通过吸引和扩大社会资本投入城镇环境公共基础设施建设，实现投资主体多元化；通过大力推行以特许经营、委托运营、公私合作等模式，实现运行机制市场化。

    文件里提出目标：到2020年，环境公用设施投资运用体制改革要基本完成。高效优质可持续的环境公共服务市场体系要基本形成。完善“两机制”是，完善投资回报机制和公共环境权益保障机制，形成合理的调价机制，给市场合理的稳定预期，这样吸引大家积极投入到这个市场上来。公共权益保障机制也是这样，核心目标是为了提高环境治理的效果，提高环境公共服务质量和供给效率。再有就是在改革或者项目实施过程中，对特许经营相关的资产，如土地、设备等，第三方企业不能随意变更转让，必须要通过政府同意，这在文件中都有明确要求。所谓“一模式”，是通过改进完善政府审批方式，在有条件的地区推动实行“联合审查、并联审批”模式，主要目的是提高政府审批效率。

    在工业园区企业领域有三方面：一是建立健全环保责任界定机制，明确排污企业承担污染治理的主体责任，第三方治理企业按照有关法律法规标准以及排污企业的委托要求，承担约定的污染治理责任。文件规定抓紧制定出台第三方治理的相关制度，对相关责任方作出规定。二是在工业园区，通过引入环境服务公司，对园区企业污染进行集中式、专业化治理，开展环境诊断、生态设计、清洁生产审核，实施园区循环化改造；在电力、钢铁等行业和中小企业，推行环境绩效合同服务等方式，培育企业污染治理新模式、新业态；三是规范企业合作关系，试点实施限期第三方治理等。

    总体上看，《意见》在上述两个重点领域，通过一系列改革推进措施，进一步厘清政府和市场、政府和企业的关系，强调了加快政府转型、提高政府服务效率，将政府工作重心从具体的项目运作，转到强化规则程序制定、事中事后监管、法制信用环境建设等方面上来。通过明确治理双方权利义务，给治理企业合理的、明确的、稳定的利润空间，给市场主体稳定预期，进一步激发、增强社会的投资活力。

 

    要顺利推进上述重大改革，良好的市场和政策环境非常重要，请问在这方面有什么安排？

 

    【王善成】：良好的市场和政策环境是推进改革顺利进行的重要保障。在这方面《意见》也进行了部署要求，主要是两方面：第一，通过扩大市场规模、加快创新发展、发挥行业组织作用、规范市场秩序、完善监管体系等，营造良好的第三方治理市场环境。第二，从完善价格和收费政策、加大财税支持力度、创新金融服务模式、发展多层次环保资本市场等，强化政策引导和支持。这里面涵盖的内容和措施非常多，可能大家关注比较多的是如何扩大市场规模以及有什么具体支持政策，简单给大家介绍一下。

    在扩大市场规模方面，第一，《意见》着重提出加大环保投入，增加环境基本公共服务有效供给。第二，强化环保执法，特别是结合新环保法的实施，通过严格规制企业遵守环保法律法规和标准，实现长期稳定达标，在加大企业治污压力的同时，也增加企业委托第三方治理的内生动力，从而扩大污染治理的市场需求。这一点是非常重要的，我们要说推动第三方市场的发展，如果企业本身委托它没有压力或者动力，它不愿意去做。而新的第三方企业又找不到委托的业主，那想想，市场的发展就会受到制约和影响。这次文件明确规定，要加大地方政府和环保部门对排污企业的监管，通过监管，企业必须达到环保的要求和标准，达不到就要被严厉处罚。新的环境保护法颁布实施以来，强化一系列严格措施，那企业必须去治理，为实现达标排放，企业自行治理的成本会很高，这样就会增加委托专业公司治理的积极性，从而拉动第三方治理的市场需求。第三，鼓励建立混合所有制企业，推进排污权交易等。

    在强化政策引导和支持方面，《意见》从完善价格和收费政策、加大财税支持力度、创新金融服务模式、发展环保资本市场方面明确了政策支持。具体有，加大差别化价格实施力度，落实环保电价，现在已经出台的环保电价，比如电厂的脱硫脱硝除尘等等，这些价格对推进电力行业的污染治理发挥了非常大的积极推动作用，效果非常明显，下一步电价可能要全面的落实好。加大资金支持力度，对符合条件的第三方治理项目给予中央资金支持，探索以市场化的基金运作等方式引导社会资金投入；完善信贷政策和流程，积极支持国家鼓励发展的环境污染第三方治理重大项目，对符合条件的第三方治理骨干企业，上市融资、发行企业债券实行优先审批等。