城市地下空间开发利用“十三五”规划

    合理开发利用城市地下空间，是优化城市空间结构和管理格局，增强地下空间之间以及地下空间与地面建设之间有机联系，促进地下空间与城市整体同步发展，缓解城市土地资源紧张的必要措施，对于推动城市由外延扩张式向内涵提升式转变，改善城市环境，建设宜居城市，提高城市综合承载能力具有重要意义。

    为贯彻落实《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，根据《住房城乡建设部关于印发〈住房城乡建设事业“十三五”规划编制工作方案〉的通知》（建计函〔2014〕185号），住房城乡建设部编制了《城市地下空间开发利用“十三五”规划》（以下简称《规划》）。《规划》以促进城市地下空间科学合理开发利用为总体目标，明确了“十三五”时期的主要任务，提出了保障规划实施的措施，是指导各地开展地下空间开发利用规划、建设和管理的重要依据。

    一、发展现状、问题和面临形势

    （一）发展现状。

    规模增长迅速。近年来，随着工业化、城市化进程推进，我国城市地下空间开发利用进入快速增长阶段。“十二五”时期，我国城市地下空间建设量显著增长，年均增速达到20%以上，约60%的现状地下空间为“十二五”时期建设完成。据不完全统计，地下空间与同期地面建筑竣工面积的比例从约10%增长到15%。尤其在人口和经济活动高度集聚的大城市，在轨道交通和地上地下综合建设带动下，城市地下空间开发规模增长迅速，需求动力充足。

    利用类型丰富。城市地下空间开发利用类型呈现多样化、深度化和复杂化的发展趋势。类型上，逐渐从人防工程拓展到交通、市政、商服、仓储等多种类型；开发深度上，由浅层开发延伸至深层开发；具体项目上，由小规模单一功能的地下工程发展为集商业、娱乐、休闲、交通、停车等功能于一体的地下城市空间。

    综合效益显著。城市地下空间开发利用在城市发展中的地位和作用日益提高。一方面，在城镇化发展不断加速与生态环境要求不断提高的双重约束下，地下空间开发利用成为优化城市空间结构、提高城市空间资源利用效率的重要手段；另一方面，城市地下空间开发利用有利于增加城市容量、增强防灾减灾能力、缓解交通拥堵、完善公共服务和基础设施配套，经济、社会、环境综合效益显著，是建设资源节约型、环境友好型社会和践行生态文明的重要举措。

    （二）主要问题。

    系统性不足。城市地下空间作为城市地面空间的重要补充，只有建立有机联系才能发挥其提高城市空间资源利用效率、实现综合效益的作用。目前，我国城市地下空间开发利用普遍存在系统性缺乏问题。一方面，城市地下空间之间连通性较差，同一地区相邻项目之间缺乏联系和贯通，存在零星、分散、孤立开发问题；另一方面，城市地下空间与地面空间协调不足，缺乏衔接，甚至相互矛盾，形成安全隐患。

    管理体制亟待完善。城市地下空间开发利用日趋复杂和综合，需要完善的配套管理制度及有关部门的密切配合。我国城市地下空间开发利用管理体制建设尚处于起步阶段，缺乏系统、规范的内容和程序要求，地下空间开发利用在规划建设、权属登记、工程质量和安全使用等方面的制度尚不健全。此外，地下空间开发利用涉及多个管理部门，存在多头管理或管理缺位问题。                                

    规划制定落后于城市建设发展实践。我国城市地下空间规划制定尚处于探索阶段，存在规划组织编制主体不明确、规划体系不清晰、缺乏统一规范的规划编制要求等问题，对城市地下空间资源保护和合理开发产生不利影响。多数城市地下空间开发利用缺乏规划，城市地下空间规划制定普遍滞后于建设发展实践。

    基本情况掌握不足。大部分城市对地下空间开发利用基本现状掌握不足。城市规划建设管理部门通过实施规划许可管理，对近期城市地下空间开发建设情况较为了解，但对早期建设的地下空间开发利用情况缺乏掌握。此外，数据共享不足、沟通不畅、统计口径和标准不一致等问题，也导致一些地方地下空间调查进展不顺。

    （三）面临形势。

    城市是经济社会发展和人民生产生活的重要载体，是现代文明的标志，把城市规划好、建设好、管理好，对促进新型城镇化发展，建设美丽中国，实现到2020年全面建成小康社会的奋斗目标，具有重要意义。根据我国城镇化进程和地下空间开发利用发展趋势，“十三五”时期城市地下空间开发利用还将有相当大的规模。科学合理地开发利用城市地下空间，成为提高城市空间资源利用效率、提高城市综合承载力和保护地下空间资源的重要途径。虽然我国部分城市地下空间开发利用进入迅速发展阶段，但是大多数城市地下空间开发利用仍处于起步阶段，城市地下空间开发利用面临建设发展需求旺盛但系统性不足、有关立法和规划制定相对滞后、现状利用基本情况不清、管理体制和机制有待进一步完善等挑战。

    二、指导思想、基本原则和规划目标

    （一）指导思想。

    全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，认真贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，适应新型城镇化需要，把加强城市地下空间规划建设管理作为履行政府职能的重要内容，坚持开发与保护相结合、平时与战时相结合，统筹利用地上地下空间资源，着力提高城市综合承载能力，全面加强城市地下空间开发利用管理。

    （二）基本原则。

    先规划、后建设，科学编制城市地下空间规划。地下空间开发利用应与城市发展战略相协调，结合城市发展实际，科学规划，合理确定地下空间的规划建设规模、时序和发展模式，稳步推进地下空间建设。城市地下空间开发利用应当以地下空间规划为前提和依据，严格按照规划开展。

    统筹开发，有序利用，提高地下空间系统性。地下空间开发利用应当坚持统筹安排、综合开发、合理利用的原则。坚持平时与战时相结合、地下与地上相协调的方针，鼓励竖向分层立体综合开发和横向相关空间连通开发，提高城市地下空间开发利用的整体性和系统性。 

    生态优先，公共利益优先，保障公共安全。城市地下空间规划建设应当基于生态底线和生态保护的具体要求，进行合理开发和利用，严格控制不适宜开发的地下空间；同时，应当优先安排市政基础设施、地下交通、人民防空工程、应急防灾设施，并兼顾城市运行最优化和相邻空间发展的需要，保障人民群众生命财产安全和地下空间权利人的合法权益。

    依法行政，依法实施管理，加强监管职责。地下空间规划、建设、使用、维护的全过程都应当遵照有关法律法规、标准规范和政策规定，进一步明晰有关部门职责，强化监管，规范行政管理行为，转变政府职能，提高管理和服务水平。

   （三）规划目标。

    1．总体目标。科学和合理地推进城市地下空间开发利用，大力提高城市空间资源利用效率，充分发挥城市地下空间综合效益，切实提高行政管理效能，提高城市地下空间规划建设管理水平，促进城市持续健康发展。更好发挥地下资源潜力，形成平战结合、相互连接、四通八达的城市地下空间。力争到2020年，初步建立较为完善的城市地下空间规划建设管理体系。

    2．具体目标。

    一是建立和完善城市地下空间规划体系，推进城市地下空间规划制定工作。到2020年，不低于50%的城市完成地下空间开发利用规划编制和审批工作，补充完善城市重点地区控制性详细规划中涉及地下空间开发利用的内容。

    二是开展地下空间普查，推进城市地下空间综合管理信息系统建设。到2020年，不低于50%的城市初步建立包括地下空间开发利用现状、规划建设管理、档案管理等的综合管理系统，有效提升城市地下空间信息化管理能力。

    三是健全地下空间开发利用各项管理制度，完善有关法律法规、标准规范的制定，地下空间开发利用依法管理工作取得较大进展，使管理水平能够适应经济社会发展需要。