环境规划院吴舜泽解读“水十条”

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环境规划院吴舜泽解读“水十条”

时间:2015-04-23 09:54来源:中国环境报作者:信息发布点击: 次

环境规划院吴舜泽解读“水十条”

吴舜泽，环境保护部环境规划院副院长，博士生导师，中国环境科学学会环境规划专业委员会主任委员，享受国务院特殊津贴专家，牵头承担国家环境保护“十一五”、“十二五”、“十三五”规划以及水污染防治行动计划等研究编制工作。

《水十条》制定过程中有哪些优化调整？

■不断优化完善总体架构设计，反复论证中长期目标和落地性指标要求，充分推敲任务措施的有效性

问：《水污染防治行动计划》的制定历经了30易稿的变化和修改。请您谈谈，这其中有哪些优化调整？有哪些经过反复论证？最后又是怎样落实成文的？

吴舜泽：作为向水污染宣战的行动纲领，《水十条》要兼具战略性和可操作性。各方要求高，公众期望大。同时，水污染防治是一个复杂的系统工程，需要统筹考虑各种因素，兼顾需求与可能。其研究编制过程必然是一个不断螺旋上升、不断深化提升的过程。切磋、琢磨，反复论证、斟酌权衡。这符合决策研究的客观规律，也体现了党中央、国务院，以及环境保护部对《水十条》的高度重视。研究编制过程中，从技术角度，重点做了3方面的深化研究工作：

一是不断优化完善总体架构设计。

《水十条》涉及各行动主体、各污染源、各类水体、各种制度措施，从哪个角度来设计架构都有可取之处，但都存在着如何保证内容不重不漏的难点，并应按照突出问题进行归类梳理。《水十条》坚持问题导向和系统治水思维，在研究编制过程中不断吸收新精神、新思想，对文本架构不断强化逻辑主线，在多次讨论、优化的基础上完善形成了目前较为理想的框架结构。

最初曾考虑以饮用水、地表水、地下水、近岸海域4类水体来统领各项任务，但控源减排等措施难免有所重复，且在一定程度上局限于环保系统管理范畴。后来考虑参照规划一般架构，但经反复研酌，《水十条》应淡化一般性要求，更加突出具体行动和可操作措施，制度机制建立健全也应是硬招实招，也是当前水污染防治主要问题和《水十条》重点任务，而不是像规划中的保障措施那样相对偏软、后置；特别是党的十八届三中全会、四中全会召开后，编制组及时领会中央改革精神，显著强化了制度建设内容。2014年中央财经领导小组水安全会议后，编制组贯彻“节水优先”的精神，按照水资源、水环境统筹的思想，强化节水减污内容，尝试将水资源保护、节水等内容放到突出地位。

吸收各类框架的优点，统筹整合，反复磨合形成了现在的架构：第一部分包括头3条，分别从环保与经济协调的宏观层面、水质与水量协同的中观层面、全面控源的治理层面提出任务，体现系统治水，全过程治理解决群众反映强烈的突出问题；第二部分包括第4条、第5条、第6条，提出科技、市场、执法方面的措施，突出制度建设，解决急需加强的政府和市场两手发力瓶颈问题；第三部分包括第7条、第8条，提出了强化管理和保障水环境安全等任务，是群众最为关注的水污染防治目标靶心；第四部分包括第9条、第10条，从行动主体方面提出了落实责任和全民参与等任务，是《水十条》实施的关键所在。

二是反复论证中长期目标和落地性指标要求。

首先，在目标指标的选择上，改善环境质量是环境保护工作的出发点和落脚点，是加强政府公信力、提升执政能力的内在要求，是满足公众期待、缓解社会矛盾的必然选择，是倒逼经济转型升级、优化经济发展的重要手段。为此，以环境质量是否改善作为判断各项工作成效的标准，统领各项工作有序开展。《水十条》选择以水质为目标指标，在目标中只明确水质方面的内容，且择优选择代表性、关键性、牵头性指标，城市污水处理率、污泥无害化处理处置率等措施方面的指标要求则放到具体任务中提出，并实现分区差异化。坚持底线思维，强化水环境质量目标管理，明确饮用水、地表水、地下水、近岸海域等各类水体水质保护目标，特别关注城市黑臭河流等与群众生活关系密切的水体，使老百姓能切实感受到水质改善的成效。这也是推进我国环境管理由总量控制逐步向环境质量目标管理转型的具体体现。

其次，在目标指标数值的确定上，《水十条》立足当前所处的水污染防治阶段，统筹水资源、水污染、水生态，厘清了清洁水的边界，以水污染防治为核心，提出了有毒有害污染物、环境激素类化学品污染等控制要求，逐步逼近清洁水。技术组对水质较差断面超标因子、超标程度、改善难度等情况进行了逐一分析（编制过程中还曾设置专栏列出要消除劣V类水质的河流等目标水体清单）。同时兼顾水质改善需求和经济技术可达性，经反复论证和征求意见达成一致，以使目标指标、任务措施互为支撑、渐次递进。

三是充分推敲任务措施的有效性、可达性、可行性、带动性。

在总体考虑上按照问题导向、目标导向的思路，对于见效慢、长期性的问题按照坚持不懈、稳中求进的原则设计任务措施，对于老百姓关注的问题要求集中火力、逐一歼灭。

《水十条》努力避免“一刀切”，注重区域差异性，在许多任务措施上对于京津冀、长三角、珠三角等重点区域，直辖市、省会城市、计划单列市等重点城市，以及县城和重点镇等单独提出差异化要求，这些要求都经过了充分调研和分析，务求可操作性。

例如，在黑臭水体整治任务的设计上，《水十条》系统梳理了国内外案例经验和相关学术文献等研究成果，在浙江、江苏等省开展了实地调研。对“十大”重点行业、保障生态流量、推行环境污染第三方治理、理顺价格税费、推行绿色信贷等措施、制度都经过了反复论证，形成了400多页的论证材料。在影响分析方面，技术组对工业等污染源防治、饮用水源保护、城市水体消除黑臭等各项任务量进行了分析，收集整理了水污染防治相关项目的大量案例和投资数据，对《水十条》投资进行了测算；并运用国际通用的投入产出模型和一般均衡模型，分析了《水十条》实施对GDP、环保产业、就业等方面的影响。

《水十条》在实施过程中可能遇到的最大困难是什么？

■部门协调、制度协同、举措联动，持续有效推进水环境质量改善

问：《水污染防治行动计划》在实施过程中可能遇到的最大困难是什么？这些问题应该如何解决？

吴舜泽：《水十条》最大的特点是在中长期时间框架内对多个污染源、多类型水体、多方面举措进行了全面部署，体现以水质改善为核心的系统治理思路。我认为，这种系统性、多要素的部署，同时也带来了如何部门协调、制度协同、举措联动，持续有效推进水环境质量改善的难题，这可能也是将来实施过程中最大的问题。

《水十条》设计之初就特别强调任务落地、责任落实，也强调了协作机制、部门联动，并要求以控制单元水质改善目标的有效实现倒逼综合治理，在这个过程中实现各种措施的协同增效。我认为，《水十条》实施过程中一定要突出重点，突出主线，把以质量改善为核心的系统治理思路落到机制上、落到部署上、落到年度安排上。

《水十条》贯穿着全面统筹的系统思维，在厘清责任的基础上，将各方关系、各项措施任务有序地整合在一起，有内在逻辑关系，这是《水十条》的灵魂。只要扎扎实实地按照《水十条》实施下去，就一定能克服困难实现部门协调、制度协同、举措联动。一是在战略决策上自上而下统筹，从问题出发、从目标出发，步调一致、方向一致。二是从山顶到海洋对各类水体的统筹，对饮用水、地下水、以重点流域为核心的地表水、近岸海域、城市水体、湿地等水体都要明确差异化的措施和要求，推进水体系统保护。三是工程措施与非工程措施的统筹，尤其强调科技、市场等非工程措施的应用。四是点源与非点源防控统筹，全面防控工业、城镇生活、农业、船舶交通等污染源。五是行动主体的统筹，落实政府、企业、公众责任，明确政府各相关部门分工，构建全民行动格局，形成水污染防治强大合力。

系统问题就要用系统方法去解决。在实施过程中最关键的是，各级政府要发挥统领作用，以环境质量改善为核心，时时处处坚持系统思维，上下联动，多方合力，将各方力量拧成一股绳，形成部门联动、全民参与、制度配套、行动协调的局面。要严格落实质量倒逼机制，一区一策，使任务杂而不乱、多而不散，强调方案的操作性、可达性，落实明确各方责任，有序开展各项工作，切忌把行动搞成“盲动”，最大程度地提高环境治理的针对性、有效性。

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