《基础设施和公用事业特许经营管理办法》点评（环保特许经营）

时间:2015-04-28 09:56来源:GEP Research 一财网作者:信息发布点击: 次

全球环保研究网讯，4月21日，国务院常务会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。

政策对环保及公用事业领域特许经营的支持态度明确、力度很大。“办法”明确提出要在环保等基础设施和公用事业领域开展特许经营；同时配套以下措施支持开展特许经营：扩大参与范围、给予财政补贴、简化审批流程、提供信贷支持、延长贷款期限、开展特许经营项目金融创新、严格履约监督保证社会资本合法权益等；

经济低迷是政策出台重要原因，虽然官方公布的一季度GDP增速在7%，但微观观察到的速度可能已经在5-6%。房地产投资拖累重工业，人民币过强损害出口，消费、出口需求全面下滑。我们认为，在国家经济低迷背景下，“投资”成为了经济企稳的救命稻草之一；

推动特许经营、提升社会资本信心是当前政府必然选择。开展环保及公用事业特许经营，能够扩大民间投资领域，激发社会活力，促进经济发展。我们认为，推动特许经营将成环保及公用事业发展的“涡轮增压器”；在国家宏观大背景之下，环保及公用事业产业犹如逆水行舟、不进则退；

预计特许经营机制在有回报机制领域、无回报机制领域推进的主要方式分别为增加投入资金、政府采购服务。（1）有回报机制领域特点是“谁污染、谁付费”（未来环境税开征后，可以是“谁污染、谁交税”）；针对城市生活污水治理、垃圾处理、城市燃气等领域，预计推进方式仍以公私合营为主；针对农村污水及垃圾处理领域，预计以连片整治、规模化经营方式推进；（2）无回报机制领域具有完全公益性，包括环境监测、流域综合整治等，主要特点是难以收取针对性费用，服务提供者主要是政府部门。预计推进方式主要以政府采购、政府监管为主。

【扩展阅读】力推PPP模式特许经营管理办法获通过

在4月21日的国务院常务会议上，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（下称《管理办法》）获通过。

根据《管理办法》，国家明确了鼓励和引导实施特许经营五大领域：能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程。境内外法人或其他组织均可通过公开竞争，在一定期限（一般不超过30年）和范围内参与投资、建设和运营基础设施和公用事业并获得收益。

会议指出，按照政府工作报告部署，开展基础设施和公用事业特许经营，是重要的改革和制度创新，可以扩大民间投资领域，激发社会活力，增加公共产品和服务供给，与大众创业、万众创新形成经济发展“双引擎”。

信贷、融资支持

今年1月，由国家发改委起草的《管理办法》（征求意见稿）向社会大众公开征求意见。随后，起草组还就《管理办法》征求专家意见。

参与该办法意见征询的大岳咨询公司总经理金永祥告诉《第一财经日报》，当时专家们给出的意见是希望《管理办法》尽量与实际操作的情况对接。

与此前的征求意见稿相比，《管理办法》在完善特许经营价格或收费机制、信贷融资支持方面给出了新举措。

会议提出，《管理办法》完善特许经营价格或收费机制，政府可根据协议给予必要的财政补贴，并简化规划选址、用地、项目核准等手续。政策性、开发性金融机构可给予差异化信贷支持，贷款期限最长可达30年。

另外，允许对特许经营项目开展预期收益质押贷款，鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金，支持项目公司成立私募基金，发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道。

基础设施和公用事业领域投资规模大，回报周期长，这些新举措对于想要进入特许经营领域的社会资本来说，有利于缓解融资难题。

力推PPP模式

金永祥告诉《第一财经日报》记者，《管理办法》出台的背景是，国家重视并大力推进政府和社会资本合作（PPP）模式，而这就涉及到特许经营立法，由于立法涉及到的各方分歧较大，所以先在国家发改委层面出了《管理办法》，目的是理清政府和企业的边界，促进社会资本参与到垄断行业的投资、建设、运营、管理中来。

去年11月的一次内部研讨会上，国家发改委法规司司长李亢表示，加快基础设施和公用事业特许经营立法，是落实中央全面深化改革决策部署的重要举措，全国人大、国务院正在推进相关法律和条例的立法工作，但由于立法周期较长，最后决定由国家发改委先行出台《管理办法》。

金永祥告诉本报记者，《管理办法》虽然回避了一些内容，比如特许经营范围等，但强调了PPP模式的特许经营，对社会资本进入特许经营领域给出了导向性意见。

此前的《管理办法》征求意见稿分为总章、特许经营权授予、特许经营协议、特许经营当事人权利和义务、监督管理、法律责任等。

比如，社会资本进入特许经营领域必须签订书面特许经营协议，并明确特许经营者和政府的权利义务。特许经营者取得的特许经营权受法律保护。任何单位或者个人不得违反法律法规和本办法规定收回和限制特许经营者的特许经营权，不得干涉特许经营者根据法律法规规定和特许经营协议开展的经营活动。

“政府在推动PPP模式上很积极，但是社会资本很关心政府和项目企业之间的关系能否理清。《管理办法》出来后，说明政府重视了这一块儿，政策导向也很清晰，社会资本介入PPP项目会更有信心。”金永祥称。

国务院常务会议提出，要严格履约监督，保障特许经营者合法权益，稳定市场预期，吸引和扩大社会有效投资。

据了解，各地推出的PPP项目已经超万亿元，但一位地方财政官员告诉本报记者，社会资本介入PPP项目依然非常谨慎，项目签约率低。

附件：基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿）

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