地方立法到底有没有必要？

座谈会上，夏鸣介绍说，江苏在实施“环保优先”方针中，将环境立法优先列在10项工作的首位。江苏省人大常委会把水环境保护立法放在突出位置，先后制定了《太湖水污染防治条例》、《长江水污染防治条例》、《通榆河水污染防治条例》、《内河水域船舶污染防治条例》、《湖泊保护条例》、《保护饮用水源决定》等专项法规。2007年，太湖蓝藻爆发污染饮用水源事件发生后，省人大常委会及时启动修订太湖条例的程序，实行最严格的环境标准、最严密的监控体系、最严厉的惩治手段，成为我国流域水环境保护最严厉的地方性法规。

在多年探索长江水污染防治的基础上，江苏正积极呼吁沿江11省、市建立联防联治机制。

在去年的全国“两会”上，由江苏省人大常委会副主任张艳领衔、61名全国人大代表联名，向全国人民代表大会提出“尽快制定《长江水污染防治法》”的议案，受到大会主席团的高度重视，被列为大会3号议案。去年，全国人大环资委牵头办理了这一议案，明确表示要尽快起草长江水污染防治法。

夏鸣建议，尽快制定《中华人民共和国长江流域水环境保护法》。他表示，随着国家和沿江各地各类长江开发战略的实施，产业向沿江集聚，城镇向沿江靠近，人口向沿江集中。长江水资源占全国的三分之一，沿江城市数占全国的三分之一，长江承接的纳污量占全国的污水排放总量的三分之一。长江流域经济总量占据“半壁江山”。长江作为中华民族“母亲河”的战略地位日益凸显，然而，长江承载的污染负荷与日俱增，生态环境退化不断加剧。“建议全国人大环资委按照去年10月份在湖北召开的长江立法议案办理会议的精神，加快起草长江流域水环境保护法，启动国家立法程序。”

刚刚出台的“水十条”提出，完善法规标准，健全法律法规，各地可结合实际，起草地方性防治法规。

有专家在接受采访时表示，由于自然环境先天存在较大的差异，导致环境问题产生的原因和解决的方法、步骤有所不同，国家、区域、省（自治区）环境立法不能完全采用统一立法方式，对各地市具体的环境保护进行全面规范。国家制定的适用于全国范围的环境法，只能从宏观和普遍意义上，最大可能地为我国环境保护提供最基本的法律依据，而非常具体的环境保护工作，则需要地方结合本地客观环境条件立法。

在水污染防治立法地方化方面，省一级已有探索。比如湖北省制定的《汉江流域水污染防治条例》，山西省制定的《桃河流域水污染防治条例》，湖南省制定的《湘江流域水污染防治条例》等。

地方条例将国家法律的原则性和地方实际的特殊性结合起来，从而使对环境的保护和对污染的治理能做到因地制宜。

严格执法，应从哪里入手？

“控制污染物排放、加大违法打击力度，监测是基础。如果对企业排污情况不了解，总量控制、执法监察等措施均无法开展。只有充分了解环境现状和监管对象，才能科学地采取相应对策。”有代表提出加强监测能力建设。

车黎明建议，修改水污染防治法时应当明确将社会化环境监测机构纳入环保部门监管范围。“环境监测社会化是传统行政监测发展满足不了快速增长的社会需求所导致的。尽管环境保护部近几年开展了环境监测社会化改革试点工作，但由于法律依据不充分，地方环保部门很难放开试点。建议明确社会化监测机构开展水环境质量及水污染物排放监测的法律地位，并将其纳入环保部门监管范围。”他说。

而浙江、重庆的代表一致建议删除现行水污染防治法中关于限期治理的规定。“新《环保法》加大了对违法排污的惩处力度，如行政强制措施、按日计罚、限产停产、行政拘留等，已无限期治理制度。水污染防治法部分条款需作相应修改。”赵玲说。

张远林解释说，按照新《环保法》和《限期治理管理办法》（环保部令第6号）有关规定，排污单位限期治理期间也不得超标和超总量排放水污染物，因此，限期治理条款已无存在的必要，建议删除。

在浙江省人大环资委提交的对水污染防治法的修改建议中，记者看到还有“明确作为计罚依据的排污费基数”、“赋予断电断水断气等强制手段”等内容。

据了解，水污染防治法第73条、第74条的处罚依据是当事人应缴纳的排污费，但不同当事人应缴纳排污费情况有很大不同，并且是一个动态的过程，实践中难以算清，大部分案件存在证据不足或难以形成证据链，因此有代表建议直接明确处罚基数，利于执法。

对排污者拒不履行政府及相关部门作出的责令停产、停业、关闭和停产整治等决定继续违法生产的，为遏制其继续排污的行为，建议法律赋予县级以上人民政府可以作出停止或限制向排污单位供水、供电、供气的决定；并明确供水、供电、供气部门的配合责任，增强执法刚性。

有代表还提出，实践中，排污者未经环评审批或未经验收擅自投入生产、使用的情况较多，但目前法律仅对其中一项违法行为作出较为明确的处罚规定，对两个违法行为并存的却未有相应禁止性规定和罚责；对排污者采取其他规避监管方式排放水污染物的，未有罚责；对检查中时常发现排污者雨水口有超标排放现象，但难以查明是否因不正常使用治污设施导致的，也难以有合适的条款加以适用，建议对上述行为增加相应条款，堵塞违法漏洞。

同时，有代表认为水污染防治法起诉期限要与行政诉讼法的规定相统一。目前规定，对处罚决定不服的，明确15日内向法院起诉，与行政诉讼法规定的期限不一致，建议统一。

饮用水源保护尚存哪些困惑？

张远林提到，水污染防治法中虽然规定了“国家建立饮用水水源保护区制度。饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区；必要时，可以在饮用水水源保护区外围划定一定区域作为准保护区。”但没有就饮用水水源作分级管理，建议修改时建立饮用水水源地分级管理制度。

“一是保护区的划分。集中式饮用水水源地保护区的划分由市、区（县）政府组织编制划分方案，报省（自治区、直辖市）政府批准实施；分散式饮用水水源地应定义为未达到集中式饮用水水源地条件但具备集中供水设施、具有一定供水规模的饮用水水源地，其保护范围的划分可由市、区（县）政府批准实施。二是饮用水源环境管理，按照‘一级政府、一级事权、权责对等’的原则，农村分散式水源地由各乡（镇）人民政府实行属地管理，做到机构落实，人员落实，经费落实，责任落实。”他说。

河南省人大常委会环资工委主任王群表示，应进一步明确饮用水水源准保护区是否属于饮用水水源保护区。“水污染防治法第5章中对饮用水水源保护区内的行为进行了明确规定，但是对饮用水水源准保护区是否属于饮用水水源保护区没有明确的界定。”

由于道路交通、天然气管线、石油管线、河道整治等事关国计民生且不排放污染物的项目受地形地物地貌等条件制约，不可避免地需要穿越饮用水水源一级保护区。但是受第58条第一款“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目”制约，这些项目的建设存在法律障碍。建议在修改水污染防治法时，充分考虑民生工程的需求。

王群说：“修改水污染防治法时，应明确在饮用水水源保护区划定前就存在的企业搬迁、关闭的补偿政策。第58条第一款和第59条第一款都要求已建成的项目进行拆除或关闭。但由于这些项目在饮用水水源保护区划定之前就已存在，且办理了各项合法手续，若对这些项目进行拆除或关闭，政府理应给予一定的补偿。”

原标题：全国人大环资委召开贯彻实施《环境保护法》和水污染防治情况交流座谈会 改善水环境还需清除哪些拦路虎？