“十三五”环保规划大讨论解读

时间:2015-05-11 09:49来源:中国环境报作者:刘晓星点击: 次

推进环境管理战略转型、建立环保“督政”体系、深化环保领域改革、增强环保科技创新能力、利用信息化创新环境管理、推动生活方式绿色化、构建环境保护大格局

环境保护部日前开展贯彻落实新修订的《环境保护法》和编制好“十三五”环保规划大讨论。在为期一天半的会议上，与会人员紧紧围绕贯彻落实新修订的《环境保护法》和编制好“十三五”环保规划，从推进环境管理战略转型、建立环保“督政”体系、深化环保领域改革、增强环保科技创新能力、利用信息化创新环境管理、推动生活方式绿色化、构建环境保护大格局等方面，放开谈、放开讲、说真话、讲实情，既立足于自身实际开展研讨，也跳出本单位本部门的业务工作和利益窠臼，提出针对性强、可操作、可推广的对策建议，深入研究探索环保工作的新思路、新方法、新举措。在一次次思想闪光和智慧碰撞中，引导大家进一步把思想和行动统一到中央的决策部署上来，进一步把智慧和力量凝聚到推动生态文明建设和做好环保重点工作上来。

问题一：如何推进环境管理战略转型？

环境管理的最终成效还是要体现在环境质量改善上，环境管理只有以环境质量改善为目标导向，才能得到社会的认可。但是，目前，传统管理模式滞后于时代需求，环保工作进展与群众感受出现巨大“剪刀差”，处于环境管理变革的历史关键时刻，如何推进环境管理战略转型？

经过40年的努力，我国逐步建立了环评审批、竣工验收、总量控制、排污许可、排污申报等诸多符合我国国情的环境保护管理制度。但是，这些制度却难以形成制度合力。如何让这些制度统筹兼顾、系统科学、行之有效？

环境保护部规划财务司司长赵华林认为，“十三五”时期，环保工作要主动适应经济新常态，以改善环境质量为核心，实施质量和总量双管控；统筹考虑环境质量改善、总量控制和生态保护的风险防范。

“能落实”和“抓落实”成为“十三五”规划在制订时必须优先统筹考虑的问题之一。华北环境保护督查中心主任刘长根认为，所谓“能落实”，不是降低规划目标、门槛，而是要更加切合实际，抓住我国环保工作核心问题，提出有效举措，真正实现改善环境质量的目标。环境保护“抓落实”的能力、机制涉及多个方面，但当前非常重要的方面，就是将环境执法能力和环境督查机制这两个方面纳入“十三五”规划研究和谋划。

赵华林也表达了相同的观点，“十三五”环保规划具体目标指标设定既要充分考虑发展阶段和可完成性，又要统筹兼顾新旧环境问题。

在简政放权的大背景下，体制机制如何统筹协调，从而推动环境管理方式转变？环境保护部行政体制与人事司副司长（正司级）任勇介绍说，在体制上，应按要素管理理顺和优化内部职能和机构设置，促进环境管理精细化、科学化及专业化。在制度方面，围绕环境质量目标，可考虑以排污许可证为龙头，对现有制度进行整合，形成协调配合、系统完备的环境管理制度体系。

环境管理底数不清、渠道不畅、针对性不强，环境管理成效难以得到保障。要从根本上扭转环保工作的被动局面，突破口在哪？环境保护部污染防治司司长赵英民认为，关键是要紧紧围绕环境质量改善这一根本目标，以质量目标责任的细化落实带动环境管理的精细化。“十三五”污染防治规划中一个重要的方面就是细化重点流域、区域的国家环境质量目标，建立起覆盖广泛、重点突出的国家环境质量目标管理体系。

如何以统筹兼顾为原则提升污染防治工作系统性？赵英民认为，提升污染防治工作系统性，要统筹所有污染源、污染物及污染物削减。

环境保护部科技标准司司长熊跃辉认为，“十三五”期间要不断完善以污染物排放和控制标准、环境监测和环境管理技术规范为重要内容的环境标准体系，不断提高标准体系的科学性、系统性、适用性。

目前，我国已建立了比较完善的环境质量标准和污染物排放标准，熊跃辉介绍说，“十三五”期间重点是标准的修订工作，要统筹考虑环境管理要求、污染治理技术进步与企业达标等情况，适时提出科学合理的修订计划，研究提出量化的标准修订依据，减少自由裁量权。

而在环境保护部应急与事故调查中心主任田为勇看来，制订修订环境质量标准、污染物排放应该按照保障健康的要求，因为环保工作的天然使命就是保障群众健康。

新修订的《环境保护法》第四十四条明确规定，国家实行重点污染物排放总量控制制度，这从法律层面确立了总量控制作为环境管理基本制度的地位。

当前社会各界对环境质量改善的关注程度前所未有，污染物总量控制如何与时俱进？如何在目标指标、措施手段等方面进行改革创新？环境保护部西北核与辐射安全监督站主任王一鸥认为，必须要毫不动摇坚持做好总量减排和污染源分级监管工作。总量减排应以改善环境质量为重点；点源监管应分级负责，以排污许可证为主要手段。

“总量减排要努力实现污染减排成效与环境质量改善紧密结合，污染削减任务与区域流域环境污染状况紧密结合，污染减排管理制度与其他制度措施紧密结合。”环境保护部污染物排放总量控制司司长刘炳江说。

环评和“三同时”制度在源头预防污染方面发挥了重要作用。环境保护部环境影响评价司司长程立峰介绍说，“十三五”期间，改革创新环评工作的思路和措施主要包括在战略、规划环评工作中突出生态红线和环境承载力要求；在建设项目环评管理中突出强制性和针对性；强化“三同时”过程监管和排污许可管理制度对接；完善环评管理信息系统和审批监管平台建设。

在目前的环境管理中，环境质量数据的真实性问题是无法回避的。王一鸥认为，改善环境质量的首要任务是以监测管理运行体制改革为突破，抓好环境监测工作，确保“测得准”、“信得过”。

问题二：如何建立国家环保“督政”体系？

长期以来，由于监督制约机制不健全，环境保护存在受地方政府不当干预的情况。一出现环保问题就拿环保部门说事，让环保局长成为环境事件的“替罪羊”。如何通过加强“督政”体系建设，推动建立地方政府环保目标责任制和政绩考核机制，健全环境保护的“决策、执行、监督”管理体系？

国家虽然提出了“国家督查”的环境监管体制要求，但由于缺乏有效的监察手段，特别是缺乏对地方政府环保工作进行监督的授权，导致监察效果有限。新《环境保护法》第六十七条明确赋予了环保部门监督下级政府环保工作的权限，强化了国家监察职能和手段，有利于解决地方政府对环保的干预问题。但是，目前“督政”的手段和办法仍不健全，统一监管的职责难以履行到位。

区域督查中心自设立以来，作为“国家监察、地方监管、单位负责”环境监管体制的重要组成部分，从试点到正式运行已经历了14个年头。目前督查中心作为环境保护部的派出机构，定位模糊、督查责权界定不明晰、运行体制不顺畅，督查任务多头布置、交叉重叠，致使国家环保督查职能没有得到充分发挥，督政力度有限。现行的环保督查工作及督查中心运行模式，已不能很好地适应当前环保工作的新要求和新需要，亟待加快转型发展。

近年来，经过实践探索，环境保护部推出的以综合督查为主要方式的环保督政工作发挥了较好的督查效果，特别在督促地方政府落实环保责任、传导环境压力方面起到了较好的作用。但督查的深度和力度还不够，督查的手段还十分有限，督查的方式方法仍处在进一步摸索阶段。

在简政放权的大背景下，要彻底改变以往环境执法偏松、偏软的状况，打破地方保护主义，国家督查尤为重要。

环境保护部华北督查中心主任刘长根建议，在编制“十三五”规划时，将环保督查机制建设问题纳入范畴，以完善环保“国家监察、地方监管、单位负责”的执法监督体系，使国家监察能够真正落到实处。

“加快国家环境监察机构和专员制度建设，理顺环境监察局、区域督查中心、应急中心之间的关系。研究制定环保督查办法，建立环保督查制度，开展环保督查试点。”任勇说。

那么，如何落实新《环境保护法》第六十七条明确赋予环保部门监督下级政府环保工作的权限？需要哪些顶层设计？环境保护部西南环境保护督查中心主任张迅认为，根据新《环境保护法》授权，进一步明确、细化各级政府及有关部门的环保职责，分清中央和地方事权，将各级政府的环保责任具体化、规范化，为追究当事人失职渎职竖起一面镜子；明确国家监察的授权范围、监察主体、监察对象、监察内容、监察重点、监察方式、监察程序、结果运用和国家各部委之间的职责划分，以提高环境保护国家监察的权威性和威慑力；按照国家对地方环保工作“党政同责”和“一岗双责”的总体要求，制订全国统一、规范的督政实施意见，督察督办各级政府和部门落实好环保责任。

在环境保护部西北督查中心主任赵浩明看来，可以借鉴国家土地督察制度，加强顶层设计，设立国家环境总督察及其办公室，代表国务院对地方政府环保职责落实情况进行监督检查。在转变督查方式，完善以督查环境质量情况、各项环保法律、规划（计划）实施情况和企业（项目）守法情况为主要内容的综合督查方式，由“查企业为主”向“查督并举、督政为主”方式转变，全力推动地方政府环保职能履行到位。

环境保护部东北督查中心主任文毅也表达了相同的看法：“通过综合督查实现由查企业为主向查督并举、以督政为主转变。”

根据新《环境保护法》关于“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负总责”的要求，如何切实夯实各级政府环境保护责任？王一鸥认为，以环境质量数据、总量减排等为主要标尺，制定完善各级政府环境保护责任考核办法。

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