陈凯麒：积极推进环境影响后评价

时间:2015-05-12 09:03来源:中国环境报作者:信息发布点击: 次

环境影响后评价针对项目建设、运营过程中产生的环境影响进行分析与评估，这对于环评事中和事后监管将发挥重要作用。环境影响后评价在什么情况下实施？目前我国环境影响后评价工作开展情况如何？下一步还需做好哪些完善工作？

环境保护部部长陈吉宁指出，深化环评制度改革，要下放审批权，强化事中和事后监管。环境影响后评价针对项目建设、运营过程中产生的环境影响进行分析与评估，这对于环评事中和事后监管将发挥重要作用。环境影响后评价在什么情况下实施？目前我国环境影响后评价工作开展情况如何？下一步还需做好哪些完善工作？

对话人：环境保护部环境工程评估中心副总工程师陈凯麒

■为什么要开展环境影响后评价？

改善、提高运行期的环境保护，是对环境影响评价管理制度的进一步完善。

问：环境影响评价制度已为人们所熟知，其对于预防建设项目所产生的环境影响具有重要作用。在此基础上，为什么还要开展环境影响后评价工作？

陈凯麒：环境影响评价从上世纪80年代开展以来，经过30多年的发展，在制度建设等方面是一个逐步完善的过程。以2003年《环境影响评价法》的实施为标志，十多年来，逐步完成了规划环评、建设项目环评、环境保护设计和监理、项目竣工环境保护验收等管理文件，逐步完善环境影响评价管理体系，为实现从源头控制环境污染、生态破坏起到了很大的作用。

我们也要看到，现有的管理办法主要以项目规划阶段、可研和建设期间的环境管理为目标，重点关注环境影响的预测评价、相关措施的落实。但自然环境和人类活动的相互作用是一个非常复杂的过程，一方面要承认我们对环境认知的不足，对一些长期影响、持久影响的预评价还存在不足。

另一方面，一些生态影响是长期的，一些环境保护措施特别是一些生态保护措施长期运行效果如何，这些问题一直受到项目建设方、科技界和环境保护主管部门的关注。环境影响后评价重点对工程建设项目运行期的实际影响进行评价，目的在于改善、提高运行期的环境保护，可以说是对环境影响评价管理制度的进一步完善。

实际上，环境影响后评价从实践到颁布管理办法，走过了非常长的时间。此前20多年，曾经开展了大量的“环境影响回顾性评价”、“环境影响后评估”、“环境影响后评价”。有的是单独的评价报告，有的是在建设项目环境影响报告书的一个篇章，都试图对一些工程的长期生态影响的真实影响作出评价，希望能为后续工程的环境保护提供借鉴，这些工作都属于环境影响后评价的范畴。也就是说，环境影响后评价管理办法是顺应长期实践的结果而制定的。

环境影响后评价管理办法的提出适应市场经济政策和投资管理体制改革的需要。近年来，环境保护形势日新月异，环境影响评价制度已经成为国家宏观调控的重要手段。因此，对一些建设周期长、相关政策规定已发生重大变化的项目，有必要通过环境影响后评价完善对策措施。同时，我国的投资管理体制为适应市场经济形势需要也已做出重大调整，对大多数前期工作简化。后期运行实际情况与环境影响评价审批文件内容不相符的项目，有必要建立新机制加以弥补。

环境影响后评价管理办法的提出也适应社会期望与公众要求。我国社会发展已经进入矛盾多发期，环境敏感性日益增加，环境群体性事件屡有发生，因此，很有必要对敏感地区、非敏感时期审批的敏感项目实施环境影响后评价，降低环境风险，提高环境影响评价有效性的要求。

环境影响后评价是环境影响评价的延续，可对原环境影响结果进行重要补充及验证，对环境影响评价进行反馈。通过后评价，可以对环境影响评价和环保设计成果进行验证。

环境影响评价和环保设计成果是在工程建设前，经过调查研究、分析预测提出的，预测方法是否合理，参数选用是否恰当，结论是否正确，都需要工程运行实践进行检验。而环境影响后评价，将实际的环境影响与环境影响评价预测成果相对照，正是检验这一切的有效手段。

■环境影响后评价与环境影响评价有何差异？

不是每个项目都必须进行的，只有在项目建设或运营中存在一些特殊情形的才需要开展。

问：在什么情况下需要实施环境影响后评价？它与环境影响评价有何差异？

陈凯麒：《环境影响评价法》第二十七条规定：“在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案；原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施。”也就是说，环境影响后评价不是每个项目都必须进行的，只有在项目建设或运营中存在一些特殊情形的，才需开展环境影响后评价。而环境影响评价则是所有可能产生环境影响的建设项目都要开展。这是两者的区别之一。

此外，两者在目的、手段和技术方法等方面也不相同。从目的来看，环境影响后评价是对项目建设的环境影响，尤其是累积性、持久性的影响进行回顾性评价与分析，并提出补救措施，主要为项目投入运营生产后的运营阶段服务。还有一些情况是随着国家生态保护工作的深化，保护的要求提高，在后评价过程中提出新的管理要求。

而环境影响评价是对拟建项目实施后的环境影响进行预测与分析，判断环境影响程度，提出环保措施为项目前期工作的决策阶段服务。也就是说，环境影响评价属于项目前期工作的决策阶段，评价时段为项目建设期及运营期；而环境影响后评价是在项目投入运营生产的使用阶段，环境影响评价的结果应通过项目建设和运行过程中的现场监测和后评价来检验。

从技术方法来看，环境影响后评价通过对数据进行分析、对比，对项目运营一段时期后，所显现出的实际环境影响进行回顾与分析，并与环评结论进行对照，查找项目存在的环境问题，提出补救措施，同时为环评管理提供技术反馈。环境影响评价则是采用预测模型对项目建设及运营后的环境影响进行预测，提出环保措施。

■我国环境影响后评价工作开展情况如何？

开展了大量试点和研究，制订了管理办法，推动环境影响后评价制度化。

问：目前，我国环境影响后评价工作开展情况如何？

陈凯麒：环境影响后评价最初起源于20世纪30年代美国实行的“新分配”计划项目，开展后评价的主要目标是审核资源的价值。

我国环境影响后评价开始于20世纪80年代后期开展的投资项目后评价。随着项目后评价广泛被认同，以及环境影响评价制度执行和实施过程的一些问题的出现，环境影响的“后评价”概念逐渐被提出。《环境影响评价法》的颁布，对环境影响后评价做出了明确的要求。

环境保护部环境工程评估中心在环境影响后评价方面已开展了大量工作，水利水电、交通、煤炭、石油化工行业都开展了环境影响后评价，多年前也陆续开展了建设项目环境影响后评价的研究工作。

环境保护部环评司已开展了7项工程环境后评价试点工作，总结了经验，并将制订环境影响后评价管理办法作为重点工作。2008年至今，环境保护部先后两次以环评批复函的形式要求17个建设项目开展环境影响后评价工作，还有近10个建设项目主动开展了环境影响后评价工作，并提交了环境影响后评价报告书。

环境保护部从2008年开始着手推进环境影响后评价制度建设工作，并于2010年由环境保护部评估中心承担了“环境影响后评价支持技术与制度建设研究”国家环境保护行业专项公益性课题，为期3年。对环境影响后评价的整体思路、技术方法和管理制度等方面进行了深入研究，其成果获得好评。

此外，贵州省环保厅、评估中心，重庆市环保局、评估中心等部门和单位均做了很多有意义的尝试，取得很好的效果。

2015年4月2日，陈吉宁部长主持召开环境保护部部务会议，审议并原则通过《建设项目环境影响后评价管理办法（试行）（草案）》。《办法》对环境影响后评价的适用情形、责任主体、评价内容、时限方式、后评价机构资质和管理要求等工作进行了明确规定。这是在《环境影响评价法》对后评价的法律适用情形和责任主体作了一般性描述的基础上，环境保护部又对环境影响后评价工作做出了进一步细化和规范。

此外，国家发改委颁发的《中央政府投资项目后评价管理办法（试行）》、水利部颁发的《水利建设项目后评价管理办法（试行）》也对环境影响后评价提出了不同层面的要求。一些行业出台了环境影响后评价相关管理办法，如《海洋石油开发工程环境影响后评价管理暂行规定》等。

另一方面，为与后评价管理办法相适应，2013年，环境保护部先后立项开展《建设项目环境影响后评价技术导则·总纲》、《水利水电工程环境影响后评价技术导则》、《煤炭采选工程环境影响后评价技术导则》编写工作。《公路工程环境影响后评价技术导则》和《重金属后评价导则》也列入立项计划安排。重庆市编制了《重庆市建设项目环境影响后评价技术导则（试行）》。这些技术导则为后评价的实施提供技术支持。

总体来说，《建设项目环境影响后评价管理办法（试行）（草案）》的原则通过，为进一步正式确定颁布环境影响后评价管理办法、环境影响后评价制度化工作奠定了基础。环境影响后评价总体上还是一个新的工作，需要多方的共同努力。

■如何进一步推进环境影响后评价工作开展？

环境影响后评价内容、技术方法、管理制度等需要逐步完善、修正、提高。

问：目前，环境保护部正在全面整顿环评工作。在这一形势下，为进一步推进环境影响后评价，保障环境影响后评价顺利、规范地开展，应完善哪些方面的工作？

陈凯麒：环境影响后评价一定要在一个规范化的轨道上运行，这也是出台管理办法的目的和要实现的目标。《环境影响评价法》对后评价的法律适用情形和责任主体作了一般性描述。《建设项目环境影响后评价管理办法（试行）（草案）》的原则通过，为规范环境影响后评价工作奠定了基础。未来仍需要进一步完善环境影响后评价技术体系和管理措施。

首先，建议在借鉴和吸收发达国家先进经验的基础上，严格执行《环境保护法》。在下一步《环境影响评价法》修订中，明确环境影响后评价地位，增加环境影响后评价的相关主体内容。同时，加快后评价管理办法实施进程，继续针对且有重点地开展环境影响后评价的理论与实践研究，加快后评价技术导则的编制与颁布。确保我国环境影响后评价工作的法律化与制度化，实现依法评价，指导各级环境保护管理部门组织实施环境影响后评价工作。

其次，加强全过程的生态、环境监测和管理体系建设。新修订的《环境保护法》立足生态文明理念，从实际情况出发，强化规划环评，严堵限期补办等漏洞，完善了环境监测制度，强调事中、事后监管，这些改变为实施后评价管理机制提供了法律依据。建议基于新《环境保护法》，将“战略环评—规划环评—环境影响评价—竣工环保验收—环境影响后评价”作为一个完整的体系和过程，加强全过程的生态、环境监测和管理体系建设，明确不同评估对象不同阶段的环境监测与管理计划，真正实现事前严格审批、过程严格监督和事后严格检验。环境影响后评价的成效在技术上有赖于生态、环境的长期监测数据，这对工程运行的环境管理提出更高的要求，也对环境管理部门提出更高的要求。

第三，加强新理论、新技术、新方法的应用。在环境影响后评价的推进中要丰富和提高环评的技术与方法，强化生态环境监测、调查与复核计算能力。近年来，卫星遥感和无人机遥感技术在生态环境调查中的应用、生物（鱼类）行为标记技术的应用、生态学理论的发展与应用等在环境影响评价工作中起到很好的技术支持作用。这些技术方法的应用，将为环境演化的评价、环保措施的效果评估等工作提供重要工具，同时也成为生态环境保护适应性管理的依据，对认识项目工程的真实环境影响、减缓环境影响具有重要作用。

环境影响后评价是一个新的工作，自然环境的变化也是一个复杂的系统，流域、区域、海域的人类活动给自然系统的干扰因素也非常多，不是单一的要素，而是叠加的影响，人类与自然生态系统的相互作用的效应也非常复杂。环境影响后评价内容、技术方法、管理制度需要逐步完善、修正、提高。（全球环保研究网）

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