《水十条》巨大投资需求 PPP投资机遇or风险？

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《水十条》巨大投资需求 PPP投资机遇or风险？

时间:2015-05-26 11:34来源:中国环境报作者:信息发布点击: 次

《水十条》创造了巨大的潜在需求，但美好蓝图如何变成现实？政府财力有限，如何有效吸引社会资本进入环保领域？

●《水十条》涉及的诸多投资中，有不少产业链在短期内没有利润、利润低或回报期长，也存在融资困难。因此，加大环保投资的过程中，离不开财政配套政策。

●目前来看，政府投资存在应急式特征，投资领域存在较大的变化性，缺乏长期持续的资金投入，同时资金投入渠道不稳定，资金使用效率需要提升。

●应逐步推进环保专项资金从“补投资”向“补运营”、从“前补助”向“后奖励”转变，允许环保专项资金用于采购环境服务，在使用方式上给专项资金更大的灵活性。

●我国市政污水处理设施及配套管网建设等领域仍将是市场需求最大的领域，竞争相对充分。而安全饮水保障、黑臭水体治理、水质良好湖泊保护等领域公益性较强，缺乏稳定的投资回报机制，投入风险较大。

翘首以盼的《水污染防治行动计划》（以下简称《水十条》）在不久前终于出台，其被市场认为将带来4万亿～5万亿元的投资拉动。业界也因此而欢呼，环保产业迎来发展良机，将创造一个新的经济增长点。

不过，业内更为关心的是，《水十条》创造了巨大的潜在需求，但美好蓝图如何变成现实？政府财力有限，如何有效吸引社会资本进入环保领域？

当前，PPP被热炒，这一模式的推广会给环保产业带来哪些改变？现有的政府投资拉动模式中，还有哪些需要完善？

拉动环保投资需求时机到来

大量资金从产能过剩行业退出，寻找新的投资机遇，真正体现需求的项目很容易获得青睐

环境保护部在官方解读中提出，《水十条》的实施将壮大环保产业。通过加大治污投资力度，大幅提升污染治理科技、环保装备研制和产业化水平等措施，将带动环保产业新增产值约1.9万亿元，其中直接购买环保产业产品和服务约1.4万亿，使环保产业成为新的经济增长点。

那么，实现《水十条》目标的资金需求到底有多大？对此，环境保护部环境规划院公共财政与投资咨询部副主任逯元堂博士表示，“水十条”资金需求测算是基于水污染防治目标与任务要求，开展重点领域工程任务量的定量测算，依据投资单价和工程任务量两个参数进行综合测算。

根据“水十条”提出的任务措施，水污染防治重点工程项目涉及工业污染防治、城镇生活污染治理、农业农村污染防治、船舶港口污染控制、城镇污水再生利用、城市黑臭水体治理、饮用水水源地保护、生态修复、清淤疏浚、节约保护水资源和环境监管能力等。经初步测算，“水十条”实施将带动全社会投资4万亿～5万亿元。

结合“水十条”投资需求的构成，根据投入产出模型测算，实施“水十条”，预计可拉动GDP增长约5.7万亿元，累计增加非农就业约390万人，使服务业占GDP的比重增加2.3%。

一方面是巨大的环保投资需求，另一方面，“天空飘着大量的钞票”。因此，中国人民大学生态金融研究中心副主任蓝虹说，拉动环保投资需求，现在的时机刚好。

“我国经济发展进入新常态，一个突出表现就是经济增速放缓，国家需要采取措施对经济发展进行刺激。”蓝虹分析认为，现阶段经济发展增速放缓的主要原因是有效需求不足，以前靠加大“铁公基”投资，带来了钢铁、水泥等行业的巨大需求。

现在，“铁公基”建设放缓，很多资金从这些产能过剩行业游离出来，正在寻找新的投资机遇。

“在这种情况下，市场上真正体现需求的项目就很容易获得资金的青睐。”蓝虹说，现在央行的降息、降准力度很大。降低存款准备金利率是释放货币流动性的重要措施，现在资本市场上有很多钱，但需要通过合理措施，引导到有效需求上来。

回报机制是吸引社会资本的前提

社会资本关注资金的安全性、收益及行业前景，要完善配套政策，支持专项资金使用等

“建立方便快捷的进入与退出机制是扩大社会资本进入环保领域的关键点，社会资本比较关注投入资金的安全性、较好的收益、行业广阔的发展前景。”赛迪顾问战略性新兴产业研究中心资深分析师成宇涛认为。

在成宇涛看来，吸引社会资本进入环保领域还要在法律等方面进行完善，包括与环保消费、环保产业投融资、环保产业投资多元化等方面的法律法规。同时，要探索建立多层次的信用担保体系和相关的企业信用制度，以制定环保企业的信用评价标准，为社会资本进入环保领域提供参考。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，2014年环境保护部也开展了专题改革并取得了一些突破和创新。比如，在环保领域推进政府和社会资本合作模式，将适合引如社会资本的环保公共产品和服务，最大限度向社会资本开放，健全社会资本环保投入的政策环境，保障社会资本投资收益。

2015年4月，财政部、环境保护部联合印发了《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》，将城市黑臭水体治理、湖泊湿地建设等领域向社会资本开放，对加强“水十条”实施的资金筹措具有重要意义。

建立合理的投资回报机制是社会资本投入的基本前提。据逯元堂介绍，我国近年来在完善市政污水处理、垃圾处理等领域价格形成机制，完善使用者付费、政府付费及政府补贴制度取得了一定的成绩。“在公益性领域，积极发掘污染防治相关周边土地开发、供水等收益创造能力较强的配套项目资源，鼓励实施城乡供排水一体、厂网一体和行业‘打包’，实现组合开发，吸引社会资本参与。”

逯元堂认为，目前政策环境中，要着力解决好政府和社会资本合作、环境污染第三方治理等配套政策措施，包括专项资金可用于采购环保服务、环境污染第三方治理重复征税等问题。同时，还要加强引导，尤其在专项资金使用、环保基金等方面给予适当倾斜和重点支持，鼓励社会资本的参与积极性。

此外，还要通过加强监管，建立规范、公平、高效的市场环境。尤其是对资源组合开发类项目环保项目提出前置要求，推进环境绩效合同服务，将资金支付与环境效益挂钩。

政府资金重在引导

政府投资存在应急式特征，应建立基于绩效的资金分配方式和基于效果付费的资金支付方式

蓝虹介绍说，在加大环保投资的过程中，离不开财政配套政策。“在《水十条》涉及的诸多投资中，有不少产业链在短期内没有利润、利润低或者回报期长，也存在融资困难。”

在推动产业发展的过程中，政府投资引导是重要的方式。成宇涛表示，政府在环保领域的投资主要有两种：财政拨款直接投入和通过环保产业基金间接投入。其中，政府投资依赖财政预算资金和与环境相关的政策性收费每年变动幅度较小，较难跟上环境领域投资的需要。环保产业基金可以最大限度地吸引社会资本，能够发挥政府投资的最大拉动作用。

逯元堂分析称，目前政府的投入方式主要以投资补助、贷款贴息及“以奖代补”等方式支持环境保护项目建设，对引导社会环保投资方面起到重要的作用。“但目前来看，政府投资存在应急式特征，投资领域存在较大的变化性，缺乏长期持续的资金投入，同时资金投入渠道不稳定，资金使用效率需要提升。”

他认为，应逐步推进环保专项资金从“补投资”向“补运营”、从“前补助”向“后奖励”转变，允许环保专项资金用于采购环境服务，在使用方式上给专项资金更大的灵活性。还要建立基于绩效的资金分配方式和基于效果付费的资金支付方式，提高资金使用绩效。

与此同时，可按照市场化的运作方式，逐步建立国家环境保护基金，进一步提高财政资金对社会资本的投入引导，提高市场的积极性，最大限度的发挥财政资金的引导作用。

绿色金融政策向哪些企业倾斜？

环保产业应该扶持大企业，实现规模化、集约化发展

绿色金融在拉动环保投资方面也能够发挥重要作用。蓝虹建议，央行等机构可以从环保产业需求出发，制定有利于环保的绿色金融政策，比如可根据风险评级确定不同的利率等。

“但是，目前在绿色债券发行方面还没有特别的倾斜政策。”蓝虹告诉记者，相比贷款等手段，债券能够有效降低企业的融资成本。但由于目前国内对企业发行债券有比较严格的规定，环保企业很难满足要求。她建议，有关部门在控制风险的前提下，可给予绿色证券一定的倾斜政策。特别是环保产业具有未来收益稳定的特点，在债券发行的审核中不仅要考核环保企业现状，也奥考虑环保企业未来收益。另外，根据环保产业特点，要大力推行项目收益债，这是符合环保产业需求的债权形式。

“我国下一轮经济增长要靠技术创新来推动。”蓝虹表示，我国环保产业的企业规模还不够大。未来，环保产业要实现集约化、工业化，只有大公司才有能力提供这样的创新平台。

因为，她不赞成扶持中小环保企业，认为环保产业应该把制定规范引导和完善环保企业间的并购与合作，已引导环保企业聚合以实现规模化、集约化发展，形成环境服务平台，这样才利于技术创新和引进。

对于目前热议的PPP模式，蓝虹说：“财政资金投入后，与社会资本经过10～20年的风险分担、利益共享的合作，培育出满足市场化要求、实现独立运作的环境服务公司，然后，财政资金通过恰当的机制退出。这不仅能够解决目前财政资金不足的问题，而且能够扶持环境公共服务项目走向市场化。”

但她认为，PPP适用于整合项目，而不是小项目，需要与环保产业集约整合发展的方向是一致的，PPP模式为环保企业的聚合和整合提供了机遇和平台。

【相关报道】

市场活力从哪儿来？

应围绕市场开放、市场激活和市场规范完善市场机制

环境保护部环境规划院公共财政与投资咨询部副主任逯元堂分析认为，我国市政污水处理设施及配套管网建设等领域仍将是市场需求最大的领域，市场竞争相对充分。而安全饮水保障、黑臭水体治理、水质良好湖泊保护等领域公益性较强，往往缺乏稳定的投资回报机制，投入风险较大，但市场空间也大，应通过模式和机制的创新引导社会资本投入。

我国环保产业产值规模逐年快速上升，2014年达到9600亿元，已形成了涵盖污水处理、固废处理处置、大气污染治理、环境监测和环境修复五大子行业10个细分领域的产业体系，细分领域均出现了一批龙头企业。

逯元堂表示，环保市场发展应围绕市场开放、市场激活和市场规范三个方面为重点，完善环保市场机制。目前我国全社会仅用于固定资产的年度环保投资已超过万亿，而环保产品和服务营业收入仅为四五千亿元，环保投资对环保产业拉动力度不大，市场不够开放是其中的原因之一。

而逐步放开环保市场还要加强引导和监管，通过绩效考评、信息公开、诚信档案、行业标杆、黑名单等综合措施，维持良好的市场秩序。同时，提高产业技术支撑水平和环保企业核心竞争力。

但环保产业是一个典型的政策性市场，要严格环境执法。中国人民大学生态金融研究中心副主任蓝虹说，环保政策和法律法规不能是“棉花糖”，要通过严格执法确保市场需求的稳定。

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