透视电改系列配套文件中的改革思维

时间:2015-12-08 09:42来源:发改委作者:信息发布点击: 次

2015年3月，中共中央、国务院出台了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号，，对我国新一轮电力体制改革做出了总体部署。日前，国家发展改革委印发了《关于推进输配电价改革的实施意见》等六个电力体制改革核心配套文件（以下简称“配套文件”），标志着电力体制改革进入加快推进的实施阶段。这些核心配套文件，既与9号文确立的改革精神一脉相承，又分别从不同侧面描绘了深化电力体制改革的施工蓝图。

　　2015年3月，中共中央、国务院出台了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号，以下简称“9号文”），对我国新一轮电力体制改革做出了总体部署。日前，国家发展改革委印发了《关于推进输配电价改革的实施意见》等六个电力体制改革核心配套文件（以下简称“配套文件”），标志着电力体制改革进入加快推进的实施阶段。这些核心配套文件，既与9号文确立的改革精神一脉相承，又分别从不同侧面描绘了深化电力体制改革的施工蓝图。

　　检验电改蓝图是否可行的唯一标准是实践；衡量电改蓝图是否科学的重要坐标是贯穿其中的改革思维和方法。党的十八大以来，习近平总书记在纵论改革大势、擘划改革蓝图时，反复强调改革方法的重要性，分别阐述了在改革实践中的战略思维、辩证思维、法治思维、系统思维、底线思维和创新思维，形成了改革的方法论体系。这六种改革思维，为我们衡量电改蓝图的科学性提供了坐标系和水平仪。本文从认识论和方法论视角，通过透视上述改革思维在电改系列核心配套文件中的具体运用，对配套文件进行解读。

　　一、运用辩证思维，牵住电改的“牛鼻子”

　　坚持辩证思维，就是要坚持“两点论”和“重点论”的有机统一，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，分清大小难易，明确轻重缓急，摸清内在规律，找准突破口，牵住“牛鼻子”。

　　9号文明确了电力体制改革的基本思路和方向，设计了“三放开、一独立、三加强”的改革路径，确立了28项重点任务，对全面深化电力体制改革做出了总体部署。落实上述重点任务，必须注重轻重缓急，避免平均用力。一些改革任务的实施，专业性强，操作性要求高，涉及主体众多，各地实际情况差异大，具有牵一发而动全身的特点，是主要矛盾和矛盾的主要方面，自然也是重中之重的改革任务。

　　理顺电价形成机制、推进电力市场建设、建立相对独立的电力交易机构、有序放开发用电计划、推进售电侧改革、加强和规范燃煤自备电厂监督管理，正属于重中之重的改革任务。配套文件从这六个方面精准发力，抓住重中之重，扭住激活全局关键枢纽，为9号文作出的总体部署精确落地构筑了关键性的支撑点。

　　二、运用战略思维，谋划电改的全局和长远

　　战略是全局制胜和长远制胜的必然性， “不谋全局者，不足谋一域；不谋万世者，不足谋一时”。战略思维就是要胸怀全局，把握大势，着眼大事。核心配套文件着眼于关乎电力体制改革全局和长远的“大事”，深入贯彻落实9号文，进一步对电改作出了具体深层次的部署。

　　配套文件中明确的关乎电力体制改革全局的“大事”主要包括两个方面：一是重大的体制变化，包括电价确定机制、电网营利模式、电力交易方式、电力交易机构的组织形式等方面；二是重要的电改内容，主要包括放开发用电计划、放开售电侧市场、优先保障清洁能源发电、优先保障居民用电等方面。

　　配套文件立足当前，着眼长远，注重对较长时间跨度内的“大事”作出系统性安排。比如，《关于推进输配电价改革的实施意见》明确提出，要突出重点，着眼长远，在研究制定具体试点方案时，要为未来解决问题留有适当的余地。《关于推进电力市场建设的实施意见》对未来电力市场体系的推广融合做出了安排，提出研究制定促进全国范围内市场融合实施方案并推动实施，实现不同市场互联互通，在全国范围内形成竞争充分、开放有序、健康发展的市场体系；探索在全国建立统一的电力期货、衍生品市场。

　　此外，配套文件贯穿着先开展试点，再总结完善、逐步过渡，最后全面推开的改革实施逻辑。先行试点有利于防范风险、积累经验，逐步过渡、总结完善可以降低难度、把握节奏，从而确保全面推开的顺利进行，这正是立足当前，谋划长远，由点及面，点面结合的战略思维的具体运用体现。

　　三、运用系统思维，注重统筹推进和分类指导

　　系统思维的特点是立足整体谋划，着眼关联耦合，强调统筹推进，注重分类指导。电改核心配套文件中系统思维的运用集中体现在对改革任务的统筹协调和对改革难点的分类指导两个方面。

　　一是注重改革任务间的统筹协调。比如，按照《关于电力市场建设的实施意见》，将选择具备条件的地区开展电力市场建设试点，用2—3年的时间建成包括中长期和现货交易的电力批发市场，并在此基础上，视情况丰富交易品种、扩大市场试点范围。而对于非试点地区，则按照《关于有序放开发用电计划的实施意见》开展市场化交易。试点地区可根据本地实际情况，另行制定有序放开发用电计划的路径；零售市场则按照《关于推进售电侧改革的实施意见》开展市场化交易。

　　二是注重对改革难点分类指导。比如，《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》提出，“交易机构可以采取电网企业相对控股的公司制、电网企业子公司制、会员制等组织形式。其中，电网企业相对控股的公司制交易机构，由电网企业相对控股，第三方机构及发电企业、售电企业、电力用户等市场主体参股。会员制交易机构由市场主体按照相关规则组建”。《关于推进输配电价改革的实施意见》明确提出，分类推进交叉补贴改革，结合电价改革进程，配套改革不同种类电价之间的交叉补贴，逐步减少工商业内部交叉补贴，妥善处理居民、农业用户的交叉补贴。

　　四、运用底线思维，划定电改边界

　　底线思维，是“有守”和“有为”的有机统一，也是改革“蹄疾而步稳”的重要前提。善于运用底线思维的方法，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，才能做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权。

　　电力安全是国家能源安全的重要组成部分，电力产品是关系千家万户的生活必需品，这就决定了电力体制改革进程中存在两条天然的基本底线，一是安全，二是民生。改革方案的规划、设计和实施，必须善于运用底线思维，高度重视电力系统的运行安全和广大人民的根本利益，筑牢防波堤，坚决将改革风险阻击在民生和安全领域之外。

　　底线思维的运用，集中体现在《关于有序放开发用电计划的实施意见》对民生的保障。该意见明确提出，坚持保障民生，政府保留必要的公益性、调节性发电计划，以确保居民、农业、重要公用事业和公益性服务等用电。在有序放开发用电计划的过程中，充分考虑企业和社会的承受能力，保障基本公共服务的供给。常态化、精细化开展有序用电工作，有效保障供需紧张情况下居民等重点用电需求不受影响。

　　五、运用法治思维，规范电改秩序

　　在改革中运用法治思维的根本出发点和落脚点，是让改革相关主体围绕规则和制度推进改革。规则是法治与否的分水岭，制度是改革秩序的定盘星。在核心配套文件中，始终贯穿着厚重的法治思维。

　　《关于推进输配电价改革的实施意见》明确提出，电价改革要制度先行，需要制定和完善输配电成本监审、价格管理办法，建立健全对电网企业的激励和约束机制，制度和办法要明确、具体、可操作。

　　《关于推进电力市场建设的实施意见》提出，信用体系建设主要从三方面着手：一是建立完善市场主体评级制度；二是建立完善市场主体年度信息披露制度，推动市场主体信息披露的规范化、制度化和程序化；三是建立健全守信激励和失信惩戒机制。

　　《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》提出了“相对独立，依规运行”的基本原则，强调按政府批准的章程和规则组建交易机构，市场管理委员会由市场主体按类别选派代表组成，负责研究讨论交易机构章程以及交易和运营规则；为形成规范运行的交易平台，需要编制市场准入、市场注册、市场交易、市场合同、交易结算、信息披露等规则。

　　《关于推进售电侧改革的指导意见》明确，售电公司准入的首要条件是按照《公司法》，进行工商注册；市场主体违反国家有关法律法规、严重违反交易规则的，须强制退出市场，列入黑名单，不得再进入市场。

　　六、运用创新思维，激发改革活力

　　改革既要“破”，更要“立”，创新是改革的题中应有之义。电力体制改革中的根本性创新是制度、机制和方法的创新，通过创新，能够有效激发改革活力。创新思维的运用在系列配套文件中多有体现。

　　在《关于推进输配电价改革的实施意见》中，强调试点方案不搞一刀切，鼓励试点地区在遵循9号文基本原则的基础上，根据本地实际情况和市场需求，积极探索，勇于创新，提出针对性强的试点方案。

　　在《关于推进电力市场建设的实施意见》中，为充分包容各方意见，将区域的概念扩大，将传统六大区域电网中的几个总体视为“全国较大范围的区域”，并明确在全国较大范围内资源优化配置的功能主要通过北京电力交易中心和广州电力交易中心实现，突破了“国家—区域”、“国家—省”两种电力市场架构模式的思维定式。此外，还进一步明确了辅助服务交易新机制，并将形成可再生能源参与市场竞争的新机制作为市场建设的主要任务之一，对电力市场新机制进行探索。

　　在《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》中，提出相对独立的交易机构可以采取电网企业相对控股的公司制和会员制，是对电力交易机构组织形式的新突破。建立市场管理委员会，赋予国家能源局及其派出机构和政府有关部门否决权，是对现有电力交易机构治理结构上的新突破。

　　在《关于推进售电侧改革的指导意见》中，明确将鼓励改革创新作为一项必须坚持的基本原则，提出要整合互联网、分布式发电、智能电网等新兴技术，研究优化煤电、天然气、可再生能源等电源组合向用户供电，促进电力生产者和消费者互动。这预示着售电侧改革或将成为引发电力技术创新、商业创新和管理创新的重要支点。

　　通过以上解读可以看出，综合运用辩证思维、战略思维、系统思维、底线思维、法治思维和创新思维，为配套文件科学可行奠定了方法论和认识论的基础。可以说，配套文件犹如科学描绘的电力体制改革施工蓝图，而将蓝图变为现实，则是当前推进电力体制改革的第一要务。

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