排污许可证制度是国际通行的一项环境管理制度，是监管固定污染源排放的有效手段。环境保护部部长陈吉宁在2016年全国环保工作会议上提出，出台《污染物排放许可制实施方案》，在电力、造纸两个行业率先全面实施排污许可证管理。

       中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确提出，完善污染物排放许可制。尽快在全国范围建立统一公平、覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，依法核发排污许可证，排污者必须持证排污，禁止无证排污或不按许可证规定排污。

       在我国，排污许可证已推行20余年。笔者认为，全面实施固定污染源排污许可制度不能一蹴而就，应从典型行业如造纸行业入手，建立排污许可实施范本后逐步拓展。

       要实现覆盖所有固定污染源的排污许可管理，必须在不断查明所有固定污染源排污情况的同时，分阶段、分类实施。

       排污许可证中的污染物指标应体现环境质量改善需求和行业污染防治要求，具体包括全国实施总量控制的主要污染物、区域特征污染物和行业特征污染物。

       排污许可制度不仅要规范固定污染源排污行为，更应实现对企业环境保护的全过程管理，具体通过排污许可的载明事项体现，具体内容包括企业生产工艺和产品、末端治理设施和环境管理要求等。

       发放排污许可证只是排污许可证制度实施的起点，注重证后监管才能保障实施到位，达到应有的实施效果。

       排污许可制度是未来固定污染源管理的核心，因此制度的建立要与现有固定污染源管理要求做好充分衔接。

       1 为什么可从造纸行业入手推行排污许可？

       为了确保排污许可制度具有代表性、普适性和可操作性，典型行业的选取可遵循排污量大、排污情况复杂、生产相对统一等原则。

       从我国涉水工业特征来看，选取造纸行业较为合适。造纸行业是我国水污染重点行业。据统计，2014年全国造纸生产企业约4000家，数量不大，但其化学需氧量、氨氮排放量分别占全国工业排放量的18.7%和7.9%。造纸行业涉及废水、废气、固体废弃物等多种介质，排污方式包含直接排放、间接排放等。明确不同排污方式的环境管理技术方法，作为排污许可证实施范本，有助于固定污染源的环境管理。产生污染的造纸企业包括制浆、造纸、浆纸联合企业3种，其原料、生产工艺、产品类型相对统一，便于明确排污许可内容，有利于开展证照管理实践。