污染土壤责任主体如何认定？

      目前国家立法仍未颁布，但有关土壤污染防治的争论却持续不断。法学界对几个关键问题存在争议，主要涉及立法模式及土壤环境管理模式的选择、污染土壤修复目标的确定及污染土壤责任主体的认定等。

      记者在采访中发现，在所有问题中，争议最大的是责任主体问题。

      以建设用地为例，在美国，法律规定的连带责任非常广泛，责任主体不仅包括污染物排放者和排放时的业主，还包括这一不动产当前的业主、使用人、经营者，以及危险废物制造者、运输者甚至贷款者等。严厉的连带责任制度已经阻碍了修复者对污染场地的再开发，甚至导致污染场地被废弃闲置。这种做法在我国是否适用？

      再比如农用地，一部分专家达成共识认为个体农村散户无法承担土壤评估、修复的责任，但专业大户能否承担尚无统一认识。

      目前我国土壤污染修复的主要模式是“先修复，再出让”，修复资金大部分来源于政府的财政拨款，由政府修复并通过验收之后再进入土地流转市场。“这其中，国家应该承担什么样的责任？如果最后所有责任都归结到国家的话，可能国家也承担不了那么多。”有代表指出。

      武汉大学环境法研究所所长、中国环境资源法学研究会秘书长秦天宝认为，基于我国土地归国家和集体所有的基本土地制度以及历史遗留污染场地形成原因的特殊性和复杂性，土壤污染治理责任主体的认定不能简单照搬国外的立法经验。

      “我国污染场地的治理修复仍然要坚持‘污染者负担’的原则。”他说，对于历史遗留污染场地要具体问题具体分析，对于能够找到污染者的还是应当要求污染者承担责任，对于因改制或企业破产关闭等原因无法确定污染者的，可以考虑根据“受益者负担”的原则，由现有的土地使用权人进行修复。“当然还是应当建立起一套完整的土壤污染修复责任制度，厘清其中各主体承担的责任范围和责任情形，才能避免将来在确定责任主体时可能出现的混乱。其中要特别注意考虑政府在不同情形下不同角色主体中所承担的责任。”

      法律协调、部门配合等问题待解决

      在安徽代表团的讨论中，记者听到了这样的建议，“从国家层面制定土壤污染防治基本法，确立土壤污染防治的基本原则和基本制度，健全土壤污染防治管理体制，尽快形成顶层设计；划清土壤污染防治有关部门的权限和职责，在一个部门统一管理的基础上，建立议事协调机构，加强各部门之间的分工和协调，协同推进土壤污染防治，加快完善土壤环境保护标准体系。”

      湖南师范大学法学院教授李爱年表示，关于土壤保护利用，除了土壤污染防治法外还有土地管理法，这使得“一个事情被人为分开了”。这有点类似于“水法管水量，水污染防治法管水质”。在管理机构上，环保部门和其他部门也是各管一摊。

      由于我国在土壤污染防治方面存在多头管理、权责不清的问题，不利于部门间各司其职、相互配合，因此在土壤污染防治立法过程中，应考虑划清有关部门的权限和职责。有代表建议，在坚持环境保护行政主管部门对土壤污染防治实施统一监管的前提下，要明确和强调农业行政主管部门在农产品产地土壤污染防治工作中的作用。

      《土壤污染防治行动计划》中也指出，要加快推进立法进程，配合完成土壤污染防治法起草工作，并且要适时修订污染防治、城乡规划、土地管理、农产品质量安全相关法律法规，增加土壤污染防治有关内容。即不仅要制定土壤污染防治专门立法，而且要注重与现行立法相衔接。

      环境保护部政策法规司有关负责人表示，土壤污染防治法的立法思路之一是“坚持协调原则”，要处理好与相关法律法规的关系，包括与环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染防治法以及危险化学品安全管理条例等的关系，还要厘清与土地管理法、基本农田保护条例、土地复垦条例等相关法律法规的立法边界，处理好与“土十条”的衔接，以及与地方立法的衔接。