我国生活垃圾分类的新形势和新要求

       徐文龙（中国城市环境卫生协会副理事长）：

       2016年12月21日，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上明确指出了垃圾分类的重要意义，并作出重要指示。在垃圾分类制度建设的总体框架下，我国的生活垃圾分类工作取得了各级政府与社会各界的高度关注和积极推动。2017年3月，国务院办公厅转发国家发展改革委、住房城乡建设部《生活垃圾分类制度实施方案》，强调要落实城市人民政府主体责任，强化公共机构和企业示范带头作用，引导居民逐步养成主动分类的习惯，形成全社会共同参与垃圾分类的良好氛围。

       按照习近平总书记要求的“党政军机关以及学校、医院等公共机构要率先实施垃圾分类制度”，国家机关事务管理局等五局（部、委）《关于推进党政机关等公共机构生活垃圾分类工作的通知（国管节能〔2017〕180号）》、中央军委后勤保障部等四部门《关于军队单位落实生活垃圾分类制度的意见（军后建〔2017〕485号）》、原国家卫生计生委办公厅等八部门《关于在医疗机构推进生活垃圾分类管理的通知（国卫办医发〔2017〕30号）》、教育部办公厅等六部门《关于在学校推进生活垃圾分类管理工作的通知（教发厅〔2018〕2号）》、住房城乡建设部《关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知（建城[2017]253号）》等文件相继出台，在全国范围内形成了一股垃圾分类工作的强大推动力。2017年年底，住房城乡建设部在厦门召开了全国城市生活垃圾分类工作现场会，部长王蒙徽要求各地区、各部门加强领导、广泛动员、群策群力，用综合的、全局的思维来系统谋划、统筹协调，加快垃圾分类工作。

       党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，这是我国发展新的历史方位。要坚持新发展理念，坚定不移地贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念；坚持人与自然和谐共生，形成绿色发展和生活方式，建设美丽中国，为人民创造良好的生产生活环境。

       面向新时代，立足新形势，在决胜全面建成小康社会的关键时期、在脱贫攻坚战的关键时期、在实施乡村振兴战略和人居环境三年行动计划的关键时期，必须认识到垃圾处理问题以及垃圾处理相关的邻避问题是关系到广大人民群众生活的大事。

       “凡事预则立、不预则废”，加强生活垃圾分类制度建设，提高对生活垃圾的关注和认识，积极参与生活垃圾分类，政府、民众、企业和社会需要多方联动，共谋、共建、共营、共治、共享，实现生活垃圾精准分类、规范处理，共同缔造良好的城乡人居环境。

       垃圾分类“双轨策略”的必要性及施行要点

       陈海滨（华中科技大学教授、博士生导师 中国城市环境卫生协会生活垃圾分类与减量专委会主任）：

       垃圾分类的重大意义，一是体现在垃圾处理本身有利于“三化”（减量化、无害化、资源化）；二是更高层面的效益，即进行环境意识、道德修养培育和精神文明建设的过程。

       鉴于垃圾分类收集兼有主体复杂性（涉及面广、参与者多）和客体复杂性（垃圾性状复杂、组分差异大，并随季节、地域、生活习性等变化），且在公众环境意识、组织机构、资源投入、配套设施设备等方面存在不足，单靠社会化分类在较短时间内很难取得显著效果、达成既定目标，故而施行“双轨策略”具有必要性。“双轨策略”是指社会化分类与专业化分类模式并举。社会化分类系指全社会（从居民家庭到企事业单位，所有不同年龄、性别、文化程度、岗位的人）都参与的垃圾分类活动。目前，各地大张旗鼓推行的垃圾分类本质上属于社会化分类，且大多按性状及理化特征分类。专业化分类则专指少数人利用技术（技能）及设施设备进行垃圾分类，其特点是其过程不在于公众参与及社会化，而是针对专有技术、专用设备和专业人员。

       我国开展生活垃圾专业化分类实践已有数十年的历史，并积累了很多经验，构建了数量庞大的环卫从业队伍，为垃圾专业化分类提供了人员保障。数十年的垃圾预处理工艺设备研发及应用，在筛分、风选、磁选等方面也有所积累。与此同时，近几年数以千计的企事业单位持续开展垃圾分类技术研究，发明了针对混合垃圾、易腐垃圾、干垃圾等分选分类（分质分类）的专有技术及设备。这些都为垃圾专业化分类奠定了坚实基础。

       笔者认为，“双轨策略”施行有如下要点:一是就垃圾分类的四个环节而言，分类投放本质属社会化分类范畴，而分类收集、运输、处理环节则属专业化分类范畴。二是垃圾分类的责任主体从根本上属各级政府。但具体执行中，分类投放的组织落实必须依靠街道办事处（乡镇）及其居（村）委会，并延伸至企事业单位、家庭甚至个人。分类收集、运输、处理的施行主体应是政府主管部门及下属机构、企事业单位，即各地城市管理、环卫部门和垃圾收运处理企业。三是社会化分类集中在源头，涉及面广、制约因素多、难度较大、可操作性差。相比之下，分类收集、运输、处理环节尽管资金、设备、人力等资源投入多、强度大，但涉及面较窄、影响因素少，可操作性强。四是施行专业化分类的先决条件是源头干湿分类。实践证明，在投放环节进行干湿分类，不仅能达到较好的效果，且后续环节更容易对干垃圾进一步分选分类，否则会产生分选效率低、作业条件恶劣、二次污染严重等一系列问题。五是专业化分类可在分类收集、转运、处理各环节施行。分类收集环节的专业化主要依靠垃圾收集人员实现；转运、处理环节的专业化分类则依靠机械设备与人力分选结合来完成，并通常以机械设备为主。

       我国城市垃圾层次化管理路径探讨

       何品晶（同济大学教授、博士生导师 住房城乡建设部村镇建设司农村生活垃圾处理技术研究与培训中心主任）：

       “十一五”至“十二五”期间，我国城市生活垃圾处理的量和质均有显著提升。2007年至2016年的10年间，我国生活垃圾无害化处理能力增加1.3倍，处理量增加1.1倍。与此同时，与城市垃圾（固体废物）相关的负面报道却有增无减。太湖、长江等重要水体均发生过垃圾随意堆放、倾倒事件；与城市垃圾处理设施建设和运行相关的社会冲突也时有新闻。上述事实表明，在垃圾终端处理能力与产生（清运）量基本平衡的前提下，城市垃圾管理仍然存在着较为深刻的矛盾。

       垃圾终端处理设施普及时间更早的发达国家之实践经验表明，城市垃圾管理应遵循层次化、全过程的管理框架，才能避免单纯终端处理的环境和资源问题，其方法可概括为“源头减量分流、梯级资源再生、终端处理兜底”。通过源头减量直接减少终端处理量，源头分流提高再生资源“品位”、简化处理组分，既有利于增加资源再生利用量，也可减轻终端处理设施负荷，最终达到垃圾处理资源利用最大化、环境负荷最小化、经济成本合理化的目标。

       我国尚未形成制度化的城市垃圾层次化管理体系。源头分流和资源再生的功能主要由纯粹以市场盈利为导向的再生资源加工企业及很不稳定的“拾荒者”队伍承担。因一次资源市场波动及城市社会管理力度增强，此类传统的垃圾分流途径难免式微，而终端处理设施几乎承担着“无限”的垃圾管理责任，重压之下必然增加矛盾爆发的风险。

       实施生活垃圾“层次化、全过程管理”的关键在于全社会的责任分担。我国环境管理的主要原则之一是“产生者责任”，而其落实必须依托主管部门的责任承担。以装修垃圾为例，目前相当部分已混入建筑垃圾和生活垃圾中，对建筑垃圾的资源利用和生活垃圾处理的污染控制均有不利影响。装修垃圾合理的处理技术路线是源头分类存放、分类分流运输、分类转化利用（处理）。其中，源头分类存放是关键，也是当前实施水平较差的环节。提升源头分类存放质量是业主（产生者）的责任，但物业服务者、社区管理者、城市综合执法队伍等也是责任相关者——物业应提供适当的存放空间并检查业主的分类水平；社区应明确对业主的管理规范，对违规业主认定责任；综合执法应在必要时介入社区管理。

       同样，对于易混入生活垃圾的加工工业固体废物、小型建筑工程垃圾等，相关主管部门也应各司其责，实施源头管理，为提高垃圾循环水平、减轻城市垃圾终端处理压力承担责任。

       我国各地在垃圾分类分流的实践中，均产生过一类可称为“低值废品”的物料。“低值”是因为不能经由传统方式产生价值，“废品”则表明有可转化的资源潜力。建立“低值废品”利用产业链是层次化管理的重要支撑，应通过“价值目标导向、产业链设计集成、技术和政策创新保障”的路径重点予以扶持发展。

       禁止洋垃圾入境对我国垃圾分类的意义与启示

       刘建国（清华大学教授、博士生导师 环境学院固体废物处理与环境安全教育部重点实验室副主任）：

       生活垃圾分类和禁止洋垃圾入境、严控固体废物进口均有利于改善我国环境质量，提升固体废物回收利用水平。进口固体废物由“需”到“控”再到“禁”，是由我国经济社会发展与生态环境保护的形势变化决定的。当前，我国经济社会发展进入新时代，实行最严格的生态环境保护制度成为全社会的广泛共识。禁止洋垃圾入境、严控固体废物进口是我国生态文明建设的标志性举措，对普遍推行垃圾分类制度是重要保障和重大机遇，也带来了重要启示。

       我国再生资源回收行业依赖“收购”垃圾或从业人员分拣垃圾实现较高的回收率，不但增加回收成本，更不利于居民自觉履行垃圾分类的环境责任，有悖于“产生者负责、污染者付费”的基本原则。垃圾处理与再生资源回收相融合，不但是管理体系的融合，更是管理理念的融合，即要树立起再生资源是“生活垃圾重要组成部分”亦是“污染源”的理念。只有让再生资源回归“生活垃圾重要组成部分”的本来属性，才能将垃圾分类的责任和压力真正传导至每个居民身上，引导居民切实履行垃圾分类投放的环境责任。

       由于历史原因，相当一批再生资源回收企业属于技术含量低、产业集聚度低、污染防治水平低的产业，具有典型的“散、乱、污”等特点。我国在推进垃圾分类过程中，必须纠正“只管分类不管去向”、“只管利用不管环保”、“只管局部不管全局”的片面观念与做法，从改善环境质量全局出发，从全生命周期视角思考，开展垃圾分类处理全链条设计，强化全过程环境监管，提升垃圾分类处理技术与环境管理水平，推动再生资源回收行业转型升级。

       由于原料品质、生产工艺及回收成本限制，再生资源加工产品多为低端产品，相当一部分属于落后与过剩产能，不符合新时代“高质量发展”转型升级的要求。全面禁止洋垃圾入境、严控固体废物进口，短期内对再生资源加工利用行业将产生冲击，一批低端企业会面临淘汰关停的命运，但长远来看，则有助于产业集聚度、技术水平、管理水平、环保标准和产品质量的提升，综合市场调节和政府引导的力量，倒逼垃圾分类和资源回收效率提升。

       现阶段推行垃圾分类，应重点着眼于居民分类习惯的真正养成、生态环境质量的整体改善和高质量发展的根本要求，采取选择性的分类策略，注重分出产物的“质精”而非单纯“量大”，提升我国在全球价值链中的层级。