农村生活污水治理模式及对策研究(2)

时间:2019-06-11 15:59来源:http://www.gepresearch.com 作者:重庆社会科学点击: 次

【摘要】农村生活污水治理是农村人居环境整治的重点任务之一, 也是其难点所在。在匡算农村生活污水产生量及区域分布的基础上, 分析农村生活污水治理状况以及存在的问题, 提出科学选择农村生活污水治理模式的对策建议。

3. 农村生活污水的农户分散处理模式

农村生活污水的农户分散处理模式, 主要适用于无法集中铺设管网或集中收集处理的村落, 特别是居住较为分散的山区、丘陵地带。农户通常在自身庭院内建有户用沼气池等污水处理设施, 对农村生活污水进行处理。因为, 这些区域农户居住分布较分散, 如果采取城镇污水管网的方式, 建设成本相对较高, 再加上村落规模较小, 适用性不强。

基层调研发现, 当前一些地方采用农村生活污水与厕所革命一体化处理的农户分散处理模式, 取得了较好的效果。

(二) 农村生活污水治理中存在的问题

近些年来, 国家对农村人居环境整治的重视程度日渐提高, 但仍存在一些问题, 既有农村生活污水治理自身特点的问题, 也有投资不足的问题, 更有机制缺失的问题。

1. 农村生活污水处理中的“两难一低”问题突出

由于农村居民分散居住, 特别是在山区、丘陵地区, 农民居住点更加分散, 再加上生活污水管网铺设的成本相当高, 财政难以支撑, 因此, 这些地方农村普遍缺乏污水收集管网与处理设施, 对生活污水实施收集困难;同时, 由于不同地域农村居民用水习惯不同, 生活污水产生量和排放规律存在很大的空间异质性, 客观上决定了生活污水处理难度较大。此外, 一些地方采取的污水处理模式不适合当地的具体情况, 导致生活污水处理效率较低。这是当前我国广大农村生活污水处理中存在的突出问题。

2. 农村生活污水处理等环保基础设施投入严重不足

相对于城镇而言, 农村人居环境近几年才得到广泛关注。对基层政府而言, 城镇及其环境建设历来是他们关注的重点, 也是基层领导展示“政绩”的关键, 因而对广大农村环保基础设施建设投入严重不足, 由此导致了农村人居环境治理难以取得显著成效。

从总体上看, 我国城市用于排水和污水治理的财政投入都保持着稳定的上升趋势, 2016年城市排水投入1 222.51亿元, 其中污水治理投入达到489.9亿元。与此同时, 我国农村排水和污水治理的财政投入虽然也保持了持续稳定的增长, 但是, 投入额度的绝对量却明显低于城市, 2016年农村排水投入228.76亿元, 仅为城市投入额度的18.71%, 其中污水治理投入为98.7亿元, 仅为城市投入额度的20.15%。农村排水设施投资占市政投资的比例为10.79%, 而污水处理设施投资占市政设施投资的比例仅为4.66%, 占排水设施投资的比例为43.15%, 相对于农村生活污水治理等人居环境整治的巨大需要, 其投入则显得严重不足。同时不同区域农村排水设施投资、污水处理设施投资及所占相应投资的比例也表现出明显的差异性。对农村排水设施投资而言, 东部地区为144.33亿元, 占全国排水设施投资总额的63.09%, 而中部地区、西部地区分别占16.06%、20.10%;对农村排水设施投资占市政投资比例而言, 东部地区为16.19%, 而中部地区、西部地区分别占8.13%、6.03%。

农村排水设施及污水处理设施的投资强度, 可以采取两种方式来计算, 一种是按照每个行政村来计算, 另一种是按照行政村人口来计算 (表3) 。从行政村的投资强度来看, 2016年每个行政村排水设施投资仅为4.35万元, 污水处理设施投资仅为1.88万元, 分别比2013年增长了72.62%、213.33%。从人口的投资强度来看, 2016年人均排水设施投资强度为28.94元/人, 人均污水处理设施投资强度仅为12.49元/人, 分别比2013年增长了68.94%、203.89%。但在当今材料价格、劳动力价格日益攀升的情境下, 如此低的投资强度根本解决不了实际问题, 导致的结果则是基层政府相关部门为了完成上级下达的“指标”, 只能采取降低工程质量的方法, 以应对上级部门的检查与验收。不同区域排水设施、污水处理设施的投资强度的变化情况见图1。

表3 农村排水设施、污水处理设施投资强度及变化

(单位:万元;元)

资料来源:根据2013年、2016年《中国城乡建设统计年鉴》中的数据整理得到。注:表中的数据不包括西藏自治区;人均是按照户籍+暂住人口进行匡算的

图1 区域农村排水设施、污水处理设施投资强度及变化

注: (a) 、 (b) 分别是按照行政村计算的排水设施、污水处理设施投资强度; (c) 、 (d) 分别是按照行政村人口计算的排水设施、污水处理设施投资强度

3. 农村生活污水处理技术适应性较差

由于我国广大农村地区的区域生态条件, 以及风俗习惯、人口、经济及社会条件差异性大, 同时, 广大农村居民的认知程度也具有明显差异, 如果采取单一的污水处理技术或者模式, 难以达到农村生活污水达标处理的目的。从目前来讲, 我国农村生活污水处理大致形成了3种模式, 即分散处理模式、村落集中处理模式及纳入城镇排水管网模式。可以说, 后两种模式的污水处理技术比较成熟, 分散处理模式中的技术具有明显的区域适宜性的限制。

调研发现, 国家一些研发机构推广应用的农村生活污水处理技术, 区域适应性较差, 特别是不能有效处理高寒地区农村生活污水;同时, 国家有关部委推行应用的一些技术与设施成本较高, 远远高于个体企业立足于广大农村探索出的适用性较强的生活污水处理技术与设施的成本。此外, 在农村生活污水处理方面, 缺乏一种系统观点, 没有将农村生活污水与厕所革命进行一体化处理。

4. 政府对农村环境污染存在监管缺位

当前, 我国对农村生活污水环境污染问题的监管存在比较严重的缺位。首先, 我国最基层的环保部门是县一级环保机构, 乡镇一级尚无相关职能部门, 县级环保部门受各种条件限制, 很难对乡镇环保工作进行有效的管理。其次, 我国基层从事环境保护工作的人员相对较少, 不仅没有建立起农村生活污水污染的监测网络系统, 而且也无法充分利用相关的农村水质监测技术。此外, 我国环境保护的法律体系中对何种行为应该处罚以及处罚的程度规定得过于笼统, 导致环保执行部门难以行使环境执法权。

在环保监管实践中, 由于我国环境监管机构不健全、监管手段落后、监管方式不够规范, 导致政府对农村生活污水污染环境的监测与监察工作基本缺位。一方面出现了以权代罚、以费代罚的现象;另一方面, 由于监管权力和执法权力存在重叠或冲突, 导致环境保护部门承担环境治理责任时出现互相推诿的现象, 污染事故无人管、环保咨询无处问的情况也时有发生。此外, 我国环境保护的法律体系中没有明确规定实施执法监督权的具体环保部门, 导致在实际环保执法中执法空挡情况的发生。而我国环境保护法最突出的特征就是实体法为主, 程序法很少, 而且程序法大部分分散在各个实体法中, 这在很大程度上阻碍了我国农村生活污水污染防治措施的有力实施, 限制了我国治理农村生活污水污染的发展。

5. 农村生活污水处理机制有待建立与完善

一是缺乏生活污水处理设施的运营管护机制。目前包括农村生活污水处理设施在内的一些环保设施, 还没有一个有效的运营与管护机制, 既没有运营组织, 也缺乏管护经费, 从而导致了设施的闲置与浪费。二是缺乏对农村生活污水处理的评估和监督机制。由于农村生活污水处理在最近几年才得到重视, 还没有建立起相应的评估和监督机制, 在一定程度上影响了处理的成效。三是缺乏有效的农民参与机制。农村居民受传统生活习惯的影响, 对生活污水造成的污染缺乏认识。同时, 我国农村生活污水处理刚进入探索阶段, 农村居民对生活污水处理持有怀疑态度, 对生活污水处理设施的建设行为不能充分理解, 参与程度较低。

四、科学选择农村生活污水治理模式的对策建议

2018年9月29日, 生态环境部、住房和城乡建设部印发了《关于加快制定地方农村生活污水处理排放标准的通知》, 标志着国家正式规定了农村生活污水处理排放要求, 对推动各地加快制定农村生活污水处理排放标准, 突破当前农村污水治理的瓶颈, 具有划时代、里程碑、历史性的意义。新时代, 农村生活污水治理应该重视如下三个方面:一是明确农村的生活污水治理的目的, 是“能够利用尽量想办法利用”。二是排放标准一定要按照回收利用的需要和条件来决定。三是一定不要照抄城市污水处理的模式, 技术、工艺都要适合农村的特点。

(一) 制定科学规划, 避免农村生活污水治理的随意性

1. 制定详细科学规划

在国家层面上, 首先, 应根据不同区域广大农村居民分布情况和农村生活污水排放的实际情况对区域农村生活污水是否具有治理的必要性、紧迫性进行科学分析, 准确划分出一些大的区域类型;其次, 对每一区域类型内的农村再进行划分, 以确定一些亚类型, 并对每一亚类型的农村采取哪种污水处理模式进行精准识别。

在省级层面上, 首先, 要根据区域乡村振兴战略规划, 划分出村庄的类别, 并弄清其空间分布情况;其次, 根据村庄不同区位、不同类型、不同人居环境的现状, 确定农村生活污水处理应采用何种技术与模式, 然后依据《农村人居环境整治三年行动方案》的要求, 制定出详细的路线图、时间表。

2. 科学核算资金需求规模

根据农村人居环境整治规划, 充分考虑农村生活污水处理所需的硬件设施、运营条件等各种要素, 依据上述划分的区域类型、亚型中的村庄分布情况, 对全国范围内农村生活污水处理技术与实施所需要的资金规模进行科学核算。据此, 在国家层面制定具体的实施方案, 在该方案框架范围内, 省、市、县依据区域实际, 对本区域农村生活污水所需资金进行匡算, 然后再制定详细的实施方案。

(二) 强化技术创新, 提高农村生活污水治理的有效性

1. 加快已有技术的推广应用

对农村生活污水处理, 已经探索出了一些有效的技术, 需要加快推广应用, 在更大范围内服务农村人居环境整治。同时, 探讨将个体企业成熟的农村生活污水处理技术及设施纳入国家相关部门推广体系的途径, 发挥他们参与污水治理的作用。

2. 加快污水处理新技术的研发

根据规划所划分的区域, 研发农村生活污水处理所需技术, 提高技术的区域适应性。同时, 随着农村生活污水水质的变化, 处理技术也需要进行相应的创新, 以适应新时代农村生活污水治理的需要;此外, 为了能够与农村生活污水治理后的应用目的相适应, 也需要开展相应技术的研发, 确保农村生活污水治理后水质达到相应的标准。

3. 加强相关技术整合, 选择相应的模式

农村生活污水处理所需的技术具有综合性特点, 因此, 需要加强各种相关技术的整合;同时, 应根据山区、丘陵、平原地区不同的地貌特征, 寒带、温带、热带不同的气候特征, 城镇郊区、边远地区不同的条件, 以及农村生活污水产生量的差异性, 选择相应的技术进行整合, 并选择采取集中处理或者分散处理模式。

(三) 选择合适模式, 确保农村生活污水治理的适宜性

根据上述规划, 不同区域农村生活污水处理需要结合实际情况, 选择不同的处理模式。当前, 在实施乡村振兴战略背景下, 要实现到2020年全面建成小康社会的目标, 需要将农村生活污水处理作为农村人居环境整治的重要内容之一, 并且与农村改厕革命紧密结合在一起。针对广大农村改厕革命与农村生活污水一体化处理的实践, 应进一步科学选择相应的模式, 以助力乡村生态振兴。

1. 全面树立一体化处理的理念

已有的实践表明, 在推动农村人居环境整治过程中, 农村改厕与生活污水一体化处理是一个有效的模式, 也是未来推动乡村生态振兴的方向及重要内容。因此, 在国家和省级层面上, 业务主管部门应树立全面一体化处理的理念, 将农村“厕所革命”与生活污水集中处理, 既解决了改厕与农村生活污水孤立处理的设施重复建设的问题, 又减轻了资金投入的负担, 减少了基层相关部门的后期工作。

2. 因地制宜选择一体化处理模式

根据山区、丘陵、平原地区不同的地貌特征, 以及城镇郊区、边远地区不同的条件选择单户、联户、集中的处理模式, 以及选择适宜的处理技术与设备。莱芜市推广的一体化改厕模式中, 所采用的“小型一体化生物处理设备”就是当地企业生产的, 该设备不需要管网, 而且可以实现中水回用, 多余的水达标排放, 表现出明显的低成本、低能耗、易维护、高效率的特点。

(四) 加大资金投入, 保障农村生活污水处理的可能性

1. 设立专项资金, 支撑农村生活污水处理

在实施乡村振兴战略过程中, 强化农村人居环境整治, 实现“生态宜居”, 需要资金提供有效保障。为此, 针对广大农村生活污水治理的实际状况, 建议在国家层面切实加大财政资金投入力度, 设立相关的专项资金, 明确政府的投资主体。

2. 鼓励社会资金参与农村污水治理

在国家设立专项资金的同时, 政府应积极鼓励社会团体、企业和个人以捐款或其他方式积极参与到农村生活污水治理之中, 体现其社会责任感, 充分发挥社会各个层面的作用。

3. 增加地方政府财政投入

根据不同区域经济发展水平, 建立和完善适应各地经济水平的地方政府补助机制, 作为国家专项资金、社会资金投入的有效补充, 将农村生活污水处理的资金投入纳入国家财政体系中, 逐年增加对污水处理设施的建设和维护费用。

(五) 建立完善机制, 实现农村生活污水治理的持续性

1. 建立有效的生活污水设施运营机制

在农村生活污水治理之初, 政府负责相应设施的运营与维护较为合适, 运营一段时间之后, 应逐步过渡到政府和用户以外的第三方负责。通过专业机构的运营与管护, 更有利于保障设施的正常运行, 便于实施监管。需要指出的是, 应根据集中处理与分散处理的具体特点, 确定运营机制。

2. 建立评估与监督的有效机制

国家业务主管部门尽快制定相应的评估方案, 并建立符合实际的评估指标体系, 特别是应根据规划确立的不同区域, 对指标体系进行差异化处理。对农村生活污水处理的评估, 应采取自评估与第三方评估相结合的方法, 以体现公开、公平、公正的原则, 及时发现其中存在的问题, 寻求解决的途径。与此同时, 应在国家层面、省级层面以及基层政府层面建立农村生活污水处理的监督机制, 一方面监督农村生活污水处理进展工作, 另一方面监督农村生活污水处理评估工作。

3. 建立与完善有效的考核机制

在推进农村生活污水处理进程中, 切实避免以往“数字式”考核方式, 转变为“以事实说话的方式”, 重点考察农村生活污水处理的实效。杜绝只注重工程建设, 完成数字要求任务, 而不关注生活污水处理实效的行为。

(六) 强化责任意识, 提升农村生活污水治理的参与性

农村生活污水治理是改善农村人居环境治理, 建设美丽宜居乡村的重要内容, 更是全面推进农村生态文明建设的重要抓手。农村居民作为农村生活污水治理的主体, 应提高其对农村生活污水治理的认知水平, 并逐步树立其责任意识与参与意识, 更好地实施农村生活污水治理, 推动美丽宜居乡村建设。

1. 提高农村居民的认知水平

农村居民既是农村人居环境整治的主体, 也是农村人居环境整治成效的受益主体和价值主体, 只有具有浓厚自觉主体意识的农村居民, 才能清醒地认识到农村生活污水治理的重要性, 明确自身在农村人居环境整治中的价值和地位, 真正把农村生活污水治理看成自己的事业, 积极能动地参与生活污水治理。为此, 可以通过各种新媒体平台, 开展形式多样、农村居民喜闻乐见的宣传活动, 提高他们对农村生活污水治理工作的认知水平, 以更好地了解并支持农村生活污水治理工作。

2. 提高农村居民的责任意识

农村居民对农村人居环境整治认知水平的不断提高, 可以诱发他们产生相应的主体意识, 增强他们在农村生活污水治理中的责任意识。通过多种途径宣传农村生活污水、生活垃圾治理对改善农村人居环境、建设美丽宜居乡村以及建设农村生态文明的重要意义;同时, 通过生活污水治理, 让农村居民亲眼看到农村人居环境整治带来的村容村貌的改变, 以及给农村居民带来的实惠, 从而增强农村居民的环保责任意识, 建立并强化农村居民对农村人居环境整治的信心, 进而改变农村居民的思想观念, 并逐渐规范其生活污水治理行为。

3. 提高农村居民的参与意识

以农村生活污水治理为重要内容的农村人居环境整治是一个长期的过程, 不可能一蹴而就, 不能急于求成, 需要足够的时间, 更需要广大农村居民的广泛参与。提高农村居民对生活污水治理、人居环境整治以及美丽宜居乡村建设的认知水平、责任意识是前提, 而提高农村居民的参与意识, 能使其真正成为农村生活污水治理、美丽宜居乡村建设的主体, 积极、主动、全面参与农村生活污水治理的全过程, 一方面保证了农村人居环境整治各项工作的顺利实施, 另一方面则保证了农村人居环境整治, 美丽宜居乡村建设成效的有效巩固。

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