发达国家土壤环境管理经验值得借鉴

时间:2016-05-31 10:15来源:中国环境报作者:信息发布点击: 次

发达国家土壤环境管理经验值得借鉴

土壤环境管理工作在国外已经开展多年，美国、欧洲、日本等国有30多年的管理经验。而在我国，无论是土壤污染防治的认知水平，还是国家经济实力，土壤环境管理都处于起步阶段。因此，借鉴国外的经验必不可少。那么，基于我国的土地所有制、经济发展水平以及土壤污染防治现状，国外有哪些土壤环境管理的经验值得借鉴？本报记者采访了中国环境科学研究院土壤污染与控制研究室主任谷庆宝。

问：立法是土壤环境保护的基础和重要保障，许多国家都进行了土壤环境保护的立法。这些国家土壤环境保护立法有哪些特点？

谷庆宝：从世界范围来看，土壤环境保护立法始于20世纪70年代。各个国家土壤环境保护的立法背景和法律设计有所不同，从立法体例上看，既有专项立法模式，也有分散立法模式。专项立法模式将土壤环境保护和污染防治的相关内容作为单行法规进行立法。一些国家虽然没有制定专门的土壤环境保护或土壤污染防治的法律，但多在其《环境保护法》中设专章规定土壤环境保护或土壤污染防治的问题。

日本是世界上土壤污染防治立法较早的国家。20世纪60年代，日本的“痛痛病”等公害事件诉讼的胜利推动了日本政府在环境治理方面的立法。为应对1968年发生的“痛痛病”事件所反映的农用地土壤污染问题，日本政府于1970年颁布了针对农用地保护的《农用地土壤污染防治法》，并分别于1971年、1978年、1993年、1999年、2005年和2011年进行了修订。随着日本工业化进程的不断加速，以六价铬等重金属污染为特点的城市型土壤污染日益显现。为进一步满足社会对城市型土壤污染的防治要求，日本于2002年颁布了《土壤污染对策法》，弥补了城市用地土壤污染防治法律方面的空白，成为日本土壤污染防治的主要法律依据。《土壤污染对策法》也分别于2005年、2006年、2009年、2011年和2014年进行了修订，进一步完善了相关制度。

美国最主要的土壤污染防治立法是1980年颁布的《综合环境反应、赔偿与责任法》（又名《超级基金法》）。该法是受到拉夫运河填埋场污染事件的直接推动而出台的。该法实施后，被列入《国家优先名录》中67%的污染地块得到了治理修复，130万英亩的土地恢复了生产功能，多数污染地块在修复后达到了商业交易之目的。此后，美国国会为缓解该法严厉的责任制度带来的影响，通过以下法案进行4次修订完善：1986年的《超级基金修正及再授权法》，1996年的《财产保存、贷方责任及抵押保险保护法》，2000年的《超级基金回收平衡法》和2002年的《小规模企业责任减免和综合地块振兴法》。虽然《超级基金法》也存在一些不足，但该法对于快速有效地解决美国污染地块的治理与修复问题起到了非常明显的作用，震慑了土壤的可能污染者，也为其他国家土壤污染防治提供了借鉴。

荷兰1982年制订了《暂行土壤保护法》，1986年制订了《土壤保护法》。由于《暂行土壤保护法》是针对莱克尔克土壤污染事件而制订的暂行法律，它在土壤修复体制上存在着不能充分应对土壤污染的问题。1994年5月，荷兰将1986年的《土壤保护法》和《暂行土壤保护法》两部法律合并为新的《土壤保护法》。由于土壤污染防治的需要，该法又分别于1996年、1997年、1999年、2000年、2001年、2005年、2007年、2013年分别进行了修订，2013年《土壤保护法》修订后的最大特点在于其整合了此前制定的各种零散的土壤保护法案、决议和判决等，形成了较为系统、全面的新的《土壤保护法》。

从各国土壤环境保护立法的模式来看，专项立法已经成为世界土壤污染防治立法的潮流。从立法的过程看，由于认识和经济水平等多方面的原因，各国土壤环境保护立法不追求一步到位，而是循序渐进，采用逐步修订的方式不断强化土壤污染控制，使法律始终与时代同步。在土壤环境保护法的修订过程中，完善对土壤污染控制的具体环节，同时培育与立法进程相适应的土壤污染修复产业。

问：国际上土壤环境管理强调风险管控，具体有哪些做法？

谷庆宝：美国、加拿大、英国、荷兰和澳大利亚等国家对污染地块普遍采取风险管理的理念，建立土壤污染风险评估方法。针对不同污染地块的不同规划用地方式和功能，制定了基于风险管理的土壤环境风险筛选值，用于初步筛查关注污染物，启动土壤污染调查和评估。

在北美洲，美国根据住宅、商业/工业等不同用地方式颁布旨在保护人体健康的《土壤环境风险筛选值》，还颁布了旨在保护生态受体安全的《土壤生态筛选导则》。对于污染地块的修复目标值，美国也是针对不同的用地方式，采用风险评估的模式，计算每一个地块的修复目标值，从而经济有效地控制污染地块的开发风险。加拿大考虑了农业、住宅、商业和工业等用地方式下人群暴露情景，分别制订了土壤环境质量指导值，以保护人体健康土壤质量指导值和保护生态土壤环境质量指导值两者中的最低值作为最终土壤环境质量指导值。

在欧洲，英国认为预防土壤风险与修复污染土壤同等重要，建立了污染土壤暴露风险评估导则。考虑住宅、租赁农地、工业用地等不同用地方式，以保护人体健康为原则制定土壤环境质量指导值。荷兰于1983年制定的《土壤环境保护暂行法》，基于土壤背景值和专家经验提出了最初的A、B和C土壤标准值体系。根据工业用地、农业用地、居住用地和商业用地等不同的土地利用方式，确定土壤污染物的目标值和干涉值。只对超过干涉值的土壤进行修复，将受到污染但没有超过干涉值的土壤纳入可持续土地管理。荷兰所有污染土壤中，90%纳入了可持续管理。

在澳洲和亚洲地区，澳大利亚在制定保护人体健康的土壤调研值标准时，分别考虑了住宅（2类）、娱乐、商业/工业等不同用地方式下的不同暴露情景。韩国在制定土壤污染预警标准值和土壤污染对策标准时，根据土壤污染敏感程度从高到低将土壤划分为3类：一类土壤区包括水稻田和学校所在地；二类土壤区为森林、仓储和娱乐用地；三类土壤区包括工业、道路和铁路所在地。

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