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德国城镇水管理法律的发展——供水保障和污水处理

时间:2017-08-18 17:50来源:www.gepresearch.com 作者:环境工程技术学报 点击:
【摘要】关于饮用水供应和污水处理的法律规范,属于市政水管理的核心领域,是水管理法的重要组成部分。特别在国际和欧盟层面,以长期保障饮用水供应为核心内容的“涉水人权”成为关注热点。本文从欧盟法在供水保障和污水处理领域的发展、在德国法层面的法律发展等三个大方向作了细致分析和探讨。

一、德国水事管理法律框架

水事管理是对水资源在数量和质量方面的经营管理,在现代工业社会,其重点是防止水体受到污染和退化。为永久保障人类用水的公共福祉,需要由国家对作为公共物的水,加以统一经营管理。2000年颁布的欧盟第2000/60号《水框架指令》立法理由第1项明确规定:“水不是一般的商品,而是一种必须加以保护、守卫并珍惜的遗产。”早在1957年,德国就通过《水平衡管理法》(简称《水法》,在没有特殊说明下是指2009年新修订后颁布的《水法》)确立了一种公法上的经营监管秩序,明确规定国家在水事领域上的管理职能,原则上要求水的使用都须经行政许可审批。在法律上,个人不具有对水体使用的权利主张,即使土地所有权人也无权行使,必须统一经行政机关做出审批(豁免许可)。但同时也规定,“微量使用”属于许可豁免,即所谓的“共同使用”。另外,《水法》第12条规定,国家机关对水体使用许可拥有行政自由裁量权,即只有在显著失误的情况才可能撤销行政决定。

已经在《水法》中确定的“公法上的使用规范”,甚至还通过联邦宪法法院于1981年7月15日的“湿砂石”(Nassauskiesung)案判决作为宪法性规范,明确“因为水资源的预算式(平衡性)经营管理关系到特别重要的公共利益。”另外,《水法》第6条明确规定了对水事经营管理的普遍原则[1-2],其中明确强调了“保持和改善公共饮用水保障”。此外,在分则规定中,第3章第1节和第2节进一步对供水保障和污水处理的特殊要求作了具体规定。这些规定是保障近期也在德国得到广泛讨论的“涉水人权”(德语:Menschenrecht auf Wasser)[3-5]的重要法律基础。虽然这种权利的具体范围可能还有争议,但核心部分得到了明确保护。根据德国宪法,饮用水保障作为民生保障的组成部分,是社会国家原则的体现,属于国家供给权能范围;再通过部门法规定保障这个任务具体实施,由此保障个人的饮用水权;社会救济体系也保证每个人都有权享用饮用水,即使其收入不足以维持生活。

德国《水法》第2章分别从水体经营管理的一般制度到地表水体、沿海水体、海洋水体和地下水,对水体按类型划分做出特别规定;第3章根据不同的经营管理领域,分别从公共水供应、污水处理、涉水危害物质的处理、水体保护委托人、水事建设、洪水防治、水事规划和记录以及改变水体的责任等方面,规定了特殊的经营管理要求。其中公共水供应和污水处理作为民生保障任务和公共任务,是最重要的2个领域。从水事管理的角度,公共水供应和对市政污水处理的监管是传统水事管理的基本内容,即使在现代水治理向流域和水环境质量导向的转型中,其仍然是整个体系的重要部分。根据各州法律对地方权限的规定,这个任务通常由地方一级的社区乡镇和为此专门设立的公共专业协会承担,或者在特定条件下也允许委托私营第三方完成。在州法上,如《萨克森州水法》第57条第3款和第63条第4款对此明确加以规定。但不管这2个任务是自己履行还是委托第三方(包括私营方)完成,都处于国家严格监管下。

关于供水保障和污水处理的具体规范,是整个涉水规范中的主要环节,不仅要根据联邦和各州法上的规定,还要遵守行业规范,特别是技术性规范,以及地方规章和水协会的规定。此外,不管是水事整体管理,还是局部的供水保障和污水处理,德国都深受欧盟法的影响。

二、欧盟法在供水保障和污水处理领域的发展

德国水资源经营监管和水体保护,深受欧盟法的影响。最初主要是与水体相关的特定使用、水危害物质监管以及水建设项目有关的部分规则[6],在2000年颁布《水框架指令》后,尤其从水体保护角度出发,它成为全面的法律框架,因此同样也是供水保障和污水处理的重要基础。

(一)《水框架指令》(WRRL)

《水框架指令》的最大特征是以环境质量为导向[7],对地表水体(包括过渡水体和沿海水体)以及地下水必须依流域单元加以经营管理,以保持或按期达到实现良好水体状况的目标。《水框架指令》就地表水和沿海水体,要求了化学状况和生态状况;对于地下水体,要求化学状况和水量状况。对于什么是良好的水体状况,在《水框架指令》附件5中有部分规定,同时也通过其他子指令,如在《在水政策领域的环境质量标准指令》或者《地下水指令》中,进一步予以明确。在严格的前提条件下,也允许目标延期实现,或确定较低可实现目标,甚至例外性目标。

《水框架指令》不只围绕实现所确立的质量目标,还规定了与经营管理目标不直接相关的义务,如需要考虑水服务的费用全涵盖原则,包括第9条环境和资源相关的费用[8],以及第10条中适用所谓的组合方法(也称“综合控制方法”)的义务,即需要同时适用欧盟其他法律关于排放标准的规定,而不论这种排放标准对实现良好状况是否必需。如《市政污水指令》规定了市政污水的收集与处理义务,不论自然水体的现状如何,都必须遵守其排放标准。

基于环境质量导向型的水管理理念,成员国需要将水体划分成各流域单元,基于河流集水区域单元层面,予以经营管理;在同流域内,所有的经营管理、保护及改善措施,都需在空间和专业事务上予以协调[9],并且在流域的管理规划和措施计划中予以说明和确定 [10-11]。此外,对每个流域单元中需要为保障长久饮用水供应所必要的水体,各成员国都必须要调查清楚。措施计划在内容上也必须要满足特定要求,包括基本措施和补充性措施,必须要制订能实现和确保饮用水要求的措施,以及对可能导致污染的点源排放必须规定许可审批。这些措施都要求成员国通过立法进行规定,而不仅仅通过规划,只通过制定规划实施欧盟法是远远不够的[9]。指令第14条还对公众参与作了规定,明确要求成员国,在制定目标和措施规划中,应促进公众参与,促进利益相关方积极参与经营管理规划的制定、考核和更新。通过欧盟水法的明确规定,在制定经营管理规划和措施计划中,就有机会较早考虑到,由供水保障和污水处理协会为代表的城镇生活用水利益[12]。

《水框架指令》规定了高要求的目标任务,对全体欧盟成员国提出了巨大挑战[13-18],只能通过较多适用例外性规定才能实现规定目标。《水框架指令》也对供水保障和污水处理监管领域从多方面产生影响。其中具有重要意义的是,规定了水服务业费用全涵盖原则。是否由此收取新的水使用费[19]以及是否有必要修正现有的水使用费[8,20],它在德国激起了很大争论。而欧盟法院在其2014年9月11日C-525/12判决中,肯定了学术主流观点[21],强调了《水框架指令》第9条赋予成员国较大的操作空间。

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