转变体制与机制，加速中国天然气产业发展

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转变体制与机制，加速中国天然气产业发展

时间:2015-11-27 11:42来源:中国能源报作者:华贲点击: 次

体制改革滞后于经济改革”实质上是生产关系滞后于生产力发展，上层建筑不适应快速变化的基础要求。与“按禀赋用能”观念结合在一起，严重制约了并仍在制约当前能源转型，特别是天然气发展的进程。

　　现行体制和机制阻碍

　　中国天然气产业发展

　　“体制改革滞后于经济改革”实质上是生产关系滞后于生产力发展，上层建筑不适应快速变化的基础要求。与“按禀赋用能”观念结合在一起，严重制约了并仍在制约当前能源转型，特别是天然气发展的进程。体现在：

　　1、行政定价制约上游开采积极性。至今居民用和化肥用天然气出厂价仍由发改委价格司按照“一气一价”的“上报成本+利润”原则制定。使在国内开发生产天然气的利润远远低于生产石油和投资国外油气项目。近年来天然气产量年增长率大大低于新探明可采储量年增长率和进口增长率。

　　2、多层垄断大幅推高中游输配成本。表1给出中美天然气从井口到最终消费价格变化对比。可见，美国门站价仅比井口价高出14%，中国则高出100%至150%；美国发电和工业用天然气与井口价之比不到1.2，而中国则达4至5。其根源是由三桶油和各省天然气管网公司垄断控制的全国—省（自治区）两级交易平台违背市场经济规律大幅提高中游交易成本。按照国家能源局颁布的天然气基础设施项目内部收益率不得超过8%的文件测算，省一级管网公司在省门站价基础上最多只可加收0.1元/m3，实际上加收最少的也接近0.3元/m3，多的超过0.4元/m3。各个获得特许经营的城市燃气公司在城市门站价基础上再加收0.2至0.8元/m3。这样层层加码，怎能不推高输配成本？

　　3、利益博弈和行政干预推高终端消费价格。国内天然气消费价格和定价机制几次改动，着眼点都不是可持续发展和能源低碳转型大局，而是以牺牲全局长远利益为代价各个群体眼前利益的博弈产物。特别是2014年两次大幅度涨价。上游大公司、省管网公司和各城市燃气公司都保住了眼前利益；以“交叉补贴”冻结民、商用气价格实现“维稳”。但占下游市场6成以上份额的发电、工业、交通运输用户因难以承受超高气价，而致大批发电、工业燃气，甚至天然气冷热电联供高效利用项目戛然而止，甚至发生重新燃煤的“逆替代”；LNGV替代柴油产业发展也迅速降温。由此导致下游市场“供过于求”的假象，反过来严重制约上游发展势头，制约中国能源低碳发展。从根本上说这也不利于上游大公司、各城市燃气公司的长远和根本利益。

　　“中国梦”和向低碳转型倒逼

　　中国天然气产业跨越式发展

　　如何看待中国迟来的经济崛起恰值世界能源低碳转型的历史机缘？不能只看到这是一个 “能效未高就得低碳转型”的巨大挑战，也须看到这是个发挥“后发优势”、可以实施“跨越式发展”的历史机遇。

　　首先，实现伟大复兴中国梦与能源低碳转型目标决非相互矛盾，而是完全一致的。中国梦不仅仅是 GDP数字，也决不能依靠大量燃煤、污染和碳排放来实现；而必须包含着绿色、生态、低碳、可持续发展的内涵！

　　其次，能源低碳转型决不仅是发展可再生能源。当前中国能源革命中天然气产业有五大关键作用：1、在占总能耗80%多的工业和建筑物终端用能领域采用分布式冷热电联供DES/CCHP，使能效提高10%，保障能源供应；2、以天然气CCHP替代大城市终端燃煤消除40%以上雾霾；3、天然气DES/CCHP协同电力调峰、保障负荷中心供电和可再生能源发电入网；4、L/CNGV替代汽柴油，特别是LNG替代柴油用作交通运输燃料、减少尾气所致碳雾霾和石油对外依存度；5、加快由目前相对碳减排转到绝对减排的进程。

　　第三，中国的资源、地缘政治经济和技术条件完全能够保障天然气供应。国土资源部2015年发布的数据表明，我国仅常规天然气地质资源量68tcm，可采资源量40tcm，历年已采出总共2tcm，剩余可采38tcm；非常规天然气更为丰富。中国并不“少气”；只是由于起步晚了30年，近期需要进口补充。中国的地缘条件对进口管输气和LNG也都极为有利。国产天然气完全可以保障国内需求的七成，另外三成由进口补充；这可使我们掌控国内市场价格，保障近20年经济持续、低碳增长。

　　从历史和全局高度来看，以行政文件、政策为主要形式，实质上由各方眼前利益博弈所左右的，靠财政补贴示范项目引领，以行政指标摊派途径的天然气产业管理机制，不利于中国绿色、低碳、可持续的科学发展，已到了必须尽快变革的时候。

　　天然气立法建议

　　深化改革以推进中国天然气产业跨越式发展，乃是大局要求的、能源革命的主要内涵。正如十八大以及几次中央全会所指出，深化改革的根本任务是“依法治国”，也就是建设与市场经济规律相适应的法制社会。现有能源领域的决策机制是由央企巨头下属机构为主替政府相应部门拟定文件、政策、法规，是导致垄断集团眼前利益“绑架政府政策”的根本原因。

　　依法推进中国天然气产业快速发展包含广泛、系统的内涵。这里仅就当前产业链上、中、下游最迫切需要的，提出几点建议。

　　1、上游：天然气勘探开发立法——有时限的区块开发许可和收回机制。建立“天然气资源勘探开发法”，终结大公司“占而不开发”局面。超过规定期限而未开发地块，一律收回重新招标。符合所要求资质的所有企业，不论国企、民企或规模大小，一律机会均等。这将加速开发本国丰富的天然气资源。

　　2、放开上游行政定价，建立资源税调节机制。让能源商品回归市场属性，由市场确定其价格。这并不意味着放弃必要的宏观调控和价格监管；在一定时期内管控各地最高门站价格是必要的。但是现行天然气出厂价由发改委制订的“一气一价”机制严重制约上游开发生产积极性。宜改为只征收资源税，让下游消费价格信息传导到上游，由市场供需平衡主导上游企业行为机制。

　　3、天然气下游消费价格完全回归市场主导机制。如表1数据所显示，美国天然气下游各类用户差价，完全是市场机制所决定：发电和工业用户用气量最大，从门站接入输气管线的投资和管理费用都很低，终端用气价格与门站价格自然相差很小。商业和居民用气需经由高、中、低压管网层层输配，降压和计量，设施沉没资本和管理运行费用都很高，气价高于发电和工业气价符合经济规律，居民用气价格高于商业用气价也是同一道理。

　　我国现行以“维稳”为由限定民、商用气价格，并且以远远高于民用发电和工业用气价格对“低价”民用气进行“交叉补贴”，是中国天然气产业无法沿市场机制发展的重要因素。一方面，以“维稳”为由限定民、商用气价，是一个伪命题。对绝大多数居民来说，占收入1%左右的燃气支出即使有较大波动也不会危及社会稳定；而对少数低收入群体，为保障其利益，只需略微增加低保金额就能够对冲燃气涨价影响。另一方面，以占总量60%的发电、工业用气过高价格“交叉补贴”占20%多一点的民商用气“价格稳定”如何操作和监管？其真实财务数据隐藏在上、中、下游各层垄断集团的利益黑幕后，从未公布。受害的是产业拓展和国家低碳发展大局；也包括这些垄断群体的长远利益。

　　严格控制好决定各级输配成本的财务核算，下游各种终端用户的消费价格自然就会按照市场机制形成，如表1中美国数据那样；并不需要人为干预和给定。

　　4、天然气输配法——全国天然气管网规范化是控制输配成本的关键。经历多年经验教训形成的美国天然气市场机制有许多可借鉴东西。最重要就是市场机制引致的资源最优配置和交易成本最小化。在中国现状的当务之急是依法实现下列几点：

　　立法进一步完善已有天然气基础设施投资规范。严格控制所有项目内部收益率不得高于8%，真正做到需要从机制上落实有效监管的。这是控制中游成本的关键；

　　建立天然气管网法。终止上游巨头对中下游垂直垄断，准许各类企业投资经营各级管网；国家主干管网由央企建设经营，但与上游开发生产企业分开。成立非盈利的国家天然气管网公司和各个省级天然气管网公司，履行规划、监管、调度等职能。

　　5、修改完善城市燃气特许经营法。明确界定特许经营范围限于具有自然垄断性质的城市中低压管网，必须把耗气量大于一定规模、从城市管网接入的发电、工业、DES/CCHP用户排除在特许经营范围之外。燃气公司只代收其接驳管线的运营费用。

　　6、建立天然气交易和税收法（包括管网气、LNG）。明确规定城市燃气公司和发电、工业、DES/CCHP等大用户直接向上游天然气生产商购气，并按实际输气量和里程付管输费。通过互联网信息系统由非盈利的国家和省级管网公司代收，并分付给相关主干和分支管网建设运营公司。

　　建立天然气产业链税收法和相应调控机制。天然气全产业链中，只征收进口税，上游国产气资源税，中游管输和LNG物流增值税，以及终端用户消费税。在相当长的时间内，为了加速天然气产业发展，可以立法对上述任何税种实行限期减免。

　　规定国家有权限制最高门站气价。门站价承上启下，是在市场机制下掌控天然气价格和产业发展的关键。一定时期内，根据具体情况由国家立法规定，国家和省级管网公司执行。直接交易双方以门站价为基准的供货价格不得高于此价格，但不限最低成交价。

　　7、建立区域能源规划法，促进天然气高效利用。集合占终端消费60%的发电、工业和集中供暖燃料的天然气，建设总能效>70%的区域型天然气冷热电联供能源站DES/CCHP，是利用当前工业化和城镇化历史机遇、尽快把能源利用效率提高到世均50%水平的重要战略。立法推进，并由地方政府立法限定新区域能源利用效率、能源强度和碳强度指标，是实施该战略的关键。

　　8、建立LNGV法，助推中国引领世界替代中间馏分交通运输燃料低碳转型的历史机遇。中国各类车船燃用柴油总量远大于小汽车为主燃用的汽油。现有“新能源汽车”只局限于后者，远不能解决车船尾气所致雾霾以及石油进口和供应安全问题。现有体制已不能适应和促进近年来LNGV市场飞速发展。最有效的途径是立法推进；同时规定政府部门制订新的规范、标准，清理和替代各种陈旧的文本，并尽到规划、监管等职责。

　　依法治国符合所有各方的最大和长远的利益。为迁就某些集团的眼前利益而拖延越久，包括他们在内的全局损失越大。只要坚持深化改革，中国天然气产业必能很快走出当前困局，转为爆发式增长。

　　中国天然气产业发展前景

　　1、天然气终端消费价格回归市场基本面、下游市场快速发展。消除垄断和直接交易将使中国天然气终端消费价格大幅降低，加上CCHP入网电价合理化，将使与上千个新开发区同步建设的DES/CCHP项目和数万个小型CCHP项目迅速推广；加上NGV快速发展，下游需求年增速有可能超过20%。

　　2、生产力的释放保障国内外天然气的充分供应。消除额外中游成本之后，尽管终端消费价格大幅降低，上游仍将有利可图。暴增的需求必将推动上游常规和非常规天然气以超过20%的速度增长；提供70%的需求量；加上30%进口气的补充，上述消费需求完全能够保障。7成的自给率将使中国在管输和LNG两个天然气国际贸易市场上纵横捭阖、游刃有余，对交易价格的话语权不断提升；进一步充分掌控国内天然气消费价格。

　　3、中国成为世界最大LNGV产业、制造业和出口基地。中国已是世界最大的NGV市场。中国将成为LNGV替代柴油交通运输燃料低碳转型的引领者。近几十年，相关硬件如LNGV低温燃料箱、发动机、整车（船）等制造业将发展成重要的新型低碳产业；占世界最大份额，成为出口基地。

　　4、中国引领世界LNG产业和物流模式创新。由于中国LNGV和城市燃气市场昼夜调峰对LNG的巨大需求，以及远离主干管网的大量小型非常规天然气资源进入市场，LNG将不再仅仅是国际天然气贸易的一种手段，而成为天然气下游终端消费和中游输配的重要方式。到2035年中国LNG物流总量将达1.6亿t/a。由于数以万计的LNGV加注终端、数以千计的非常规资源地缘分散性，以低温集装箱水、铁、公路多式联运为主要特征的LNG物流将在中国发展成为在电网和天然气管网之外的另一个能源输配网络。运用信息技术和互联网平台对LNG物联网实时监控、优化调度和运营、规划建设，也将构成新时代智慧能源网络的一个部分。

　　5、2035年中国天然气产业规模和在世界市场中的地位。到2020年中国天然气消耗将超过4300亿m3/a；占一次能源12%以上。助力中国能效提高，能源保障供应，经济稳定增长。到2035年，中国有可能成为世界最大天然气生产和消费国，总量超过8000亿m3/a，其中2至3成以LNG形式输配和消费。其中进口可能有2千多亿m3/a，包括数千万t/a的LNG。中国在天然气国际贸易中的份额和话语权大大增加。

　　6、天然气产业成为中国能源和经济低碳转型主力军之一。开发利用可再生能源是世界能源向低碳转型的一部分；并且是在市场机制下借助于科技进步、经济竞争力的增强而迫使化石能源逐步退出，并非由于后者“资源枯竭”。天然气作为碳排放最少、经济性最强的化石能源，具有通过冷热电联供最高效满足工业和建筑物终端用能全面需求的特点；加上天然气可以由富余电力和生物质能变换而得，这使它有可能一直被持续利用下去。并成为未来智慧能源网络中重要组成部分，而不仅是向低碳能源过渡的手段。

　　现实的需求和长远的前景展望要求我们充分认识到天然气在能源革命和能源低碳转型中的极重要地位。摆脱短期、局部利益博弈的羁绊，以高屋建瓴的视野和气概，依靠法制建设推进，中国天然气产业一定能够在实现伟大复兴中国梦的大业中灿烂闪光，发挥重要作用。

　　（作者就职于华南理工大学天然气利用研究中心）

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