问：试点工作可能会遇到怎样的困难和问题？您认为在开展审计试点中，要注意哪些问题？

 

    赵华林：政府环境审计是一项全新的工作。一是从实施机制上看，政府环境履责涉及不同的部门，审计中可能会触及一些部门利益，需要政府统一协调组织；二是从内容上看，与传统的考核评价手段相比，它是从环境目标、实施、监测、监督评价等全过程实施的客观性鉴证，注重全流程和全生命周期对地方政府和企业环境保护责任的监督评价，从操作上来说没有成例可循；三是从实施能力上看，合规性审计、绩效审计、财务审计同时开展，存在能力不足或不匹配问题。

 

    具体而言，在试点中应注意处理好以下问题：

 

    一是地方要提高对政府环境审计的认识。毋庸讳言，在强力反腐的大背景下，一些人对环境审计大多觉得敏感，有些人甚至会认为是一个包袱。但是，环境审计是在帮助地方系统地进行诊断和整改，以提高认识、改进工作，这也有利于地方官员在环境上分清责任。二是环境审计不是面子工程、形象工程，不能走过场。要把审计的作用真正发挥出来。三是开展审计有一些基础，如有国外的经验，有过去财务审计方面的经验，但开展真正的环境审计基础还很薄弱。如我们曾经开展过减排核查，实际上也是审计，但只是单项审计，不是综合的审计。尽管出台了一些配套文件，如审计指南，但是用起来到底怎么样，还有待实践检验。并且，中央、各省的政府环境审计队伍还没有建立起来，大家对政府环境审计比较陌生，怎么和政策配套、结合，还需要进一步研究。尤其是结果的应用，如果地方只是往柜子里一锁，那一点用也没有。应将审计结果公开，向上级报告，向中央和人民代表大会报告，使之成为综合决策的依据，成为整改的依据。

 

    此外，如何从国家资源环境管理和综合环境经济决策角度，在审计署、环境保护部、发改委、农业部、水利部等多部门之间建立一种协调合作机制，利用环境审计这个工具，把有关生态文明建设的要求落实到具体行动上，这是目前迫切需要解决的问题。当然，也有一些技术层面的问题。但是相对而言，从顶层设计上解决好体制机制层面的问题更加重要。

 

    问：兰州试点之外，对下一步的工作如何考虑？

 

    赵华林：我们将在兰州试点基础上，加快推进环境审计制度的建立和推广。一是进一步完善环境审计制度框架和技术体系；二是进一步拓展政府环境审计制度的应用领域；三是扩大试点范围和层次，在兰州试点的基础上，今后要在不同类型的城市扩大试点；四是建立审计署、环境保护部、发改委、国土资源部、水利部、林业局等多部门联动协调合作机制。

 

    将来，随着环境审计的推开，地方政府接受环境审计，将由自愿开展变成是一项必须完成的义务。政府环境审计将常态化，并迅速成为一种综合性制度。这完全符合新常态下中央改革、创新的精神，尤其是制度创新的精神，要在发展中解决环境问题。对环境管理创新而言，开展政府环境审计具有里程碑式意义。

 

    对实行政府环境审计制度有哪些建议？

 

    ■明确政府环境审计制度的法律地位，赋予国家环境监察机构环境审计权责，完善政府环境审计的制度框架体系。

 

    问：环境审计最早是在西方发达国家应运而生。在环境审计方面，我国近年来开展了哪些实践，与国外相比，是否存在差距？

 

    赵华林：在西方发达国家的发展历程中，为了应对严峻的环境形势、强化环境管理，逐步将审计理论和方法应用到环境保护管理领域，从而产生了环境审计。最高审计机关国际组织制定的《从环境视角进行审计活动的指南》指出，环境绩效审计内容包括对政府监督环境法规合规情况的审计、对政府环境项目的效益进行审计、对其他政府项目的环境影响进行审计、对环境管理系统的审计、对计划的环境政策和环境项目进行评估等。目前，环境审计已成为环境管理的一个重要手段，美国、加拿大、荷兰等国家进行了广泛的不同形式的国家环境审计，取得了巨大发展，有效促进了国家环境政策实施。

 

    事实上，中国的环境管理，尤其是主要污染物总量减排的管理实践，已在一定程度上运用了审计的理论和方法。“十一五”节能减排大背景下，污染减排行政审计被提出。减排行政审计是在绩效审计的经济性、效率性、效果性基础上，注重环境性这个非经济因素，并结合国家污染减排的现实需要，由环保行政主管部门综合考虑以上4种因素，来评价、监督、鉴证地方政府和相关部门开展污染减排责任落实和履行情况。实施至今，已取得了明显成效，推动了“十一五”主要污染物总量削减任务圆满完成。另外，审计部门组织开展了资源环境绩效审计，但主要以环保资金审计为核心，有关环境绩效审计内容限制在资金使用合规范围内。

 

    总体来看，中国的环境审计与国外环境审计相比，不论是在内容上还是方法上仍然存在较大差距。

 

    问：对于拓展我国政府环境审计理论与实践内涵，您有哪些思考？

 

    赵华林：从本质上看，政府环境审计是对地方政府和有关部门的行政审计。其一，是中央政府对地方政府及其有关部门开展的一种自上而下的行政控制活动。以污染减排行政审计为例，减排行政审计的主要对象是各级地方政府。审计的重点是地方是否按计划完成污染减排的任务，以及地方政府为实现减排目标制定的管理措施、重点项目建设、资金投入等情况，是否具备保障减排任务完成情况的物质和技术基础等。

 

    再有，环境保护行政主管部门根据中央政府授权，依照法律、法规、规划，对地方政府和有关部门履行保护环境、保障经济社会持续健康发展、维护和改善环境质量等责任的情况进行监督、评价和判定，保证受托环境保护责任得到全面、有效、及时履行。比如，根据《环境保护法》和《国务院节能减排综合性工作方案》的规定，减排行政审计执行主体即为环境保护行政主管部门。其对全国和区域的污染减排工作进行审计，评判各地污染减排任务进展和存在问题，并上报国务院或上级政府。协助政府领导作出重要决策，确保污染减排任务顺利完成。

 

    从中亦可见，政府环境审计是对环境责任履行情况的全面性审计，并不以财务审计为唯一目的，而是以环境合规性和环境绩效为审计重点。

 

    审计内容涵盖环境责任履行的方方面面，包括：对地方政府落实环境保护基本国策情况的审计，评价地方政府在发展过程中，是否妥善处理发展与环境保护的关系，严守生态红线；对地方政府和有关部门执行环境法律、法规、规划情况的审计；审计地方政府保护环境的质量情况，即评价环境质量是否保持稳定或得到改善，是否按照计划和要求完成各阶段环境保护目标、确保必要的环境效益；对环境管理系统的审计，包括环境管理机构的设置合理性及工作有效性、环境信息公开情况等。

 

    政府环境审计的开展，是依托具有较强专业背景的环境审计队伍，通过一个相对较长时间的审计，对地方政府和有关部门履行环境保护责任的情况，进行专业化、精细化的审查和梳理，是一种全面的、深入的、细致的诊断检查，确保在环境保护方面为地方发展准确把脉、纠偏。同时，政府环境审计也有助于分清责任、落实好环境与生态保护责任终身追究的要求。

 

    问：对实行政府环境审计制度政策，您有哪些建议？

 

    赵华林：首先，建议在相关法律，如《水污染防治法》、《大气污染防治法》等法律的修订中，明确政府环境审计制度的法律地位，赋予环保部门开展政府环境审计的职权。并出台政府环境审计的管理办法，明确规定程序、操作方法等，规范政府环境审计工作。

 

    其次，建议在国内现有的区域环保督查中心的基础上，仿照美国环保大区管理体制和国家国土监察模式，建立国家环境监察体系，并赋予国家环境监察区域机构以环境审计的权责，组建专业化的政府环境审计队伍，具体负责组织对各省（区、市）的环境审计工作，或实行环境保护行政审计专员制度，各地方派驻环境保护行政审计专员，直接参与各地方经济社会发展综合决策。同时，建议在有条件的省、区、市，进一步开展政府环境审计试点工作。

 

    同时，完善政府环境审计的制度框架体系。在制度框架涉及方面，建议政府环境审计包含准备、实施、报告和后督办4个环节，建立与之相应的审计统计制度、绩效评估制度、核查结论报告与公开制度、后督办制度、责任追究制度等，科学准确地评判地方政府环境保护和生态改善动态和存在的问题，便于加强中央对各地发展予以纠偏。

 

    总而言之，建立规范且行之有效的政府环境审计制度，不仅是对一项全新的环境管理措施的探索，亦涉及如何应对日趋恶化的环境与经济、社会发展相协调的重大课题，尚需各方协同努力。唯如此，才有助于中国的可持续发展。