1 美国与中国同等发展阶段的环保经验

       美国在20世纪七八十年代面临着经济快速发展、能源消费不断增加、人口不断集中、汽车大量普及等问题。由于美国采取了积极和严格的环境保护措施及相关措施，虽然经济快速发展，但是污染物排放非升反降，而且降幅较大。

       一是逐步强化和完善环境保护法律政策。美国在20世纪70年代后相继制定或修订了一系列环保法案，法律涵盖内容越来越广，所涉污染物种类越来越多，标准越来越严格。从法律形成上看，先后形成了《清洁水法》、《清洁空气法》和《超级基金法》，并历经了多次修订；从管理对象上看，管理范围逐渐扩大；从环境质量标准上看，标准日趋严格。以颗粒物污染控制为例，自1971年首次制定颗粒物环境空气质量标准后进行了4次修订。同时，注重借助司法力量强化环保执法。20世纪70年代~80年代美国开始使用司法手段确保环境法律和政策有效执行。例如，为确保固定污染源废气排放标准有效执行，美国环保局有权向违反标准者发出终止令，并且把问题提交司法部进行起诉。

       二是环境管理制度不断完善。通过《国家环境政策法》推动政策环评。《国家环境政策法》要求“对环境质量有重要影响的所有重大的联邦行动”都必须事先提交环境影响报告书。此法不但是美国环境政策的基本法，而且通过政策环评相关规定，对所有涉及环境保护的相关部门起到了约束性作用，直接从根源上解决了要求各部门特别是工业和开发部门开展环境保护的问题。使得这些相关部门根据法律要求主动解决环境问题而非被环保部门协调和约束。同时，逐渐形成排污许可等核心环境管理制度。20世纪七八十年代美国还制定了排污许可制度。以水为例，规定任何从点源向水体排放污染物的行为，不论是否会对受容纳水体产生污染，都必须获得排污许可证，并遵守许可证规定的排放限制标准和污染排放时间表，否则即属违法。

       三是调动地方政府和公众的力量参与环境保护工作。美国在里根执政时期实施环境联邦主义，将环境保护的责任转移到州和地方政府。以环境执法为例，州和地方对环境执法负有主要责任，大多数控制环境污染的联邦法规都授权联邦环保局把执法权委托给经审查合格的州环境执法机构。同时，社会组织和公众逐渐成为环境保护的重要力量。20世纪70年代~80年代，美国制定的环境法律中无一例外地将公众参与具体细化到每个环境政策制定之中，授权公民可以就公众参与提起司法审查或者公民诉讼。此外，美国的环境非政府组织获得了长足发展，十大环保组织的会员总数显著增长。从1965年的不到50万人，增加到1985年的330万人，1990年达720万人。

       四是人员、资金、技术投入大大增加。自美国环保局成立，其规模和权利得到迅速扩大，环境保护投入也大大增加。环保局的活动预算、全职雇员、环境保护和自然资源项目的开支占联邦总预算的比例都大幅度上升。此外，美国充分吸收地方和社会资本，以确保充裕的环境保护资金。根据有关数据，到1980年为了履行联邦环境保护规章条例，美国每年要花费400多亿美元。同时，美国是较早将信息技术应用在环保上的国家，20世纪80年代纽约州发起的“新一代的水资源管理计划”行动，就是大数据应用到环保领域的实例。

       此外，需要特别说明的是，产业国际转移及能源结构调整也是美国国内环境质量改善的重要原因，尽管其本身不是环保政策。

       当然，在美国环保政策的实施过程中，也暴露了一些问题，引发了激烈的社会讨论，例如，受利益集团驱动摇摆环境政策、在经济压力下放松环保政策、不重视国际环境公约签署及履约等。