全球环保研究网PC版PC版 全球环保研究网手机版手机版
免费服务热线:400-6556-258

全球环保研究网

GEP Research:全球多领域PPP失败原因汇总分析

时间:2017-10-31 15:10来源:http://www.gepresearch.com/ 作者:GEP Research 点击:
【摘要】根据GEP Research发布的《全球及英国PPP发展对中国PPP借鉴研究报告》,按照项目的最终归属可把不成功的PPP项目分成六类。

根据GEP Research发布的《全球及英国PPP发展对中国PPP借鉴研究报告》,按照项目的最终归属可把不成功的PPP项目分成六类:没有实现物有所值、特许经营权被取消、取消特许权投标、政府回购、项目中止、合同延期。PPP项目在交通运输行业应用较典型,香港科技大学Mohsin Ali Soomro教授对35个交通运输行业失败案例中分析研究发现:在这35个项目中,最终被政府收购的项目有11个,占31%;特许权被取消的项目有9个,占26%;没有实现物有所值的有8个,占23%,取消特许权投标的项目有5个,占14%,而项目中止、合同延期各有1个,占3%。

失败原因:

第一类

人们不能从项目中获得应有的福利,公共产品变成了企业的垄断产品,高定价、排他性条款使纳税人利益受到了损害,或者是项目实际成本大大超过预期成本,没有实现物有所值(VFM,value for money);

第二类

政府机构能力不足,项目风险分担不合理等使特许经营权被取消,而发展为其他管理模式;

第三类

因项目资金短缺,在融资期限内未完成融资,政府决策冗长等原因,在项目前期阶段就取消了特许权投标;

第四类

出现信用危机,企业对政府失去了信任,企业与政府的合作破裂,或企业长期亏损入不敷出,最终政府高价回购项目,仅由政府管理;

第五类

项目所在地长期发生冲突、法律制度不完善、项目技术问题等迫使项目中止;

第六类

项目市场收益不足,不能回收投资或预期收益水平等,政府被迫延长特许权期限。

不成功的PPP项目通常不是一触即发的,而是一个渐进的过程,是一个量变的过程,这一过程被称为“失败历程”(failure process)。在“失败历程”中,最初不利的因素会引发新的消极因素,逐渐使项目偏离初衷,最终导致政府与企业的合作关系破裂,PPP项目失败。而一个失败的PPP项目中,通常由很多因素造成,而这些因素在项目的不同阶段会单独也会相互联系共同影响着项目的运行,同时,最初的不利因素若不及时控制、解决,它会再生成第二种、第三种不利因素,最终导致项目的失败。

一、企业对未来预测不足在第一历程中,企业对未来预测不足,通常由此产生的原因主要可以有三方面:首先,以不合适的、有限的数据作为依据;其次,过于乐观估计未来;再有就是忽视了竞争者的商业策略。如杭州湾跨海大桥项目是以BOT形式参股的国家重大交通项目,在可行性阶段,乐观地预测到2010年大桥的车流量达1867万辆,但实际车流量还不到预期的60%,仅有1112万辆。英吉利海峡隧道论证期预测跨海峡的旅客2003年会到达5853万人次,其中3930万将通过隧道旅行,但实际表明这一预测过于乐观。

二、特许经营企业选择不当在第二历程中,PPP项目通常规模较大,投资额高,维护运营期长,因此在项目的投标阶段资格审查时就要充分考虑企业的经济实力、融资能力、管理能力、抗风险能力等,否则项目在建设期间就有可能出现一系列问题,导致PPP项目失败。如墨西哥收费公路工程中政府为促成PPP项目,在投标阶段对投标人的资格条件设置过于宽松,许多经济实力不足的企业也中标。在工程建设期间这些企业对前期的工程设计投入不够,导致施工后工程结算远远超过了工程预算、投资估算,项目完工期一拖再拖。再如北京鸟巢项目是由中信集团、北京城建集团和美国金州控股集团等企业组成的中信联合体,这三家企业都具有丰富的建设经验和优良的融资能力,但未经营过体育场馆,严重缺乏运营管理和体育产业资源,注定了运营模式单一。

三、成本估计不足,导致项目不能物有所值第三个历程中,前期阶段对成本估计不足。项目前期阶段投资估算不准确,容易造成在建设期间成本超支,导致项目不能物有所值。如英吉利海峡隧道项目在建设期间,英法政府额外要求增加安全管理和环保措施等,施工成本增加,工期拖延,项目现金流恶化。杭州湾跨海大桥从规划阶段到竣工验收阶段10年间多次追加投资,从最初的64亿到2011年的136亿元,投资累计增加1倍多。

四、项目寿命期内企业经济恶化第四个历程中,项目寿命期内企业经济恶化。这主要表现在两方面,一方面,合同阶段签订的“非竞争性条款”受到排挤,项目收益下降,企业利益受损;另一方面,项目建成后,由于没有实现预期利润,项目低收益导致企业资金恶化。这两方面原因会导致企业破产,或企业与政府间通过法律途径解决合同争议,项目最终被政府回购的结局。如美国加州91号快速路项目,私营方CPTC把加州交通部告上法庭,私营方称加州交通部拓宽91号公路的计划违反了PPP合同中的“非竞争性条款”,要求政府赔偿,最终政府以比项目造价多8000万代价回购项目。福建鑫远闽江四桥项目中,2004年企业与福州市政府走上仲裁,企业告政府违反了《专营权协议》导致企业利益直线下降,企业3亿多的现金总投资只回收三千多万,还有2亿多的银行还贷,而投资回报更无从谈起,要求政府返还总额达9亿多元的投资本金和投资补偿。

五、政府对项目缺乏监督管理第五个历程中,政府对项目缺乏监督管理,导致项目没有发挥应有的效益,甚至损害到了人们的利益,与PPP项目的初衷背道而驰,最终政府为此付出代价。如英吉利海峡隧道项目施工时最初没有考虑建设带来的环境问题,但施工中的粉尘、污水、高温、潮湿等影响整个工程的建设,政府不得不额外增加成本,保障安全和环保。在PPP项目中,特别是污水处理厂、垃圾焚烧发电厂等项目中,项目质量不满足要求,政府如果监管不力,甚至不作为,受害的人只有公众了。如兰州威力雅水务水污染事件中,企业每年投入的成本都无法维持供水系统正常运转,更谈不上维护保养,最终导致兰州主城区其中四区的居民生活用水出现停供4天的现象。

六、缺少对类似、替代项目的研究第六个历程中,缺少对类似、替代项目的研究。在曼谷高架道路和轨道系统项目中,政府缺少对类似、替代项目分析研究,项目投入施工建设后,在相近地段遇到了其他在建的类似工程,最终导致只有13%的工程在规定的工期内完成。

七、对项目管理不善第七个历程中,对项目管理不善,本应由企业承担的经营风险,政府“越位”,滥用权力。葡萄牙政府滥用PPP项目变相举债应对国际金融危机,引发2011年葡萄牙财政危机;墨西哥收费公路项目中政府为PPP项目的落地,要求国有商业银行提供项目融资,为企业担保,但由于项目收益低于预期,政府最终不得不承担近百亿美元的债务;哥伦比亚政府为多个机场和收费公路项目收入提供担保,由于项目收入低于预期,向企业支付了20亿美元,且许多项目运营期长达30~50年,财政不堪重负。

八、没有有效的营销战略第八个历程中,没有有效的营销战略。项目建成后随着社会的发展要主动适应市场竞争,不能过分依赖政府,依赖补偿。英吉利海峡隧道项目被西方新闻界称为“建筑的杰作,经营的败笔”,当英法两国各自向中间掘进成功会合时,为了安排海底握手场面拍电视的需要,就增加了500万美元的支出。建成后大部分横渡海峡的旅客若不是赶时间,更愿意乘坐轮渡,欣赏沿途风光,严重影响了欧洲隧道公司的收入,通车3年多时,营业亏损累计已达32亿美元。中国“鸟巢”完成举世瞩目的2008年奥运会后,商业运营效益较差。摘自《全球及英国PPP发展对中国PPP借鉴研究报告

广告条C2
政策法规