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新环保法立法经过揭秘(2)

时间:2015-03-11 12:06来源:《法人》作者:信息发布点击: 次

　　两次公开征集意见，历经四次审议，这在新中国立法史上实属罕见。在这场跌宕起伏的立法博弈中，环保法学界的学者扮演了社会公共利益的代言人，也正是他们的努力促进了社会公众对环境保护认识的提升，促进了环境保护实现法治化。

　　立法审议过程一波三折

　　2012年8月31日，《环境保护法修正案(草案)》公布。这份被期待了20年的草案一经公布，迎接它的便是来自各方面的质疑，甚至指责。

　　立法的博弈在环保法的修订中被展现到了极致。学者、NGO、公众等社会各界都在发声，空气里似乎都弥漫着火药味。

　　在草案公布后的一个月时间里，9000余位网民发表了11748条意见。同年9月26日，中国法学会环境资源法学研究会提交了一份由马骧聪、汪劲、王灿发、王树义、吕忠梅等12名国内环境学界知名学者联名签署的意见书。

　　这份联名书为一审草案如此“定义”——“没有实质性进步”“几乎所有修改之处均不具有可操作性”“是自20世纪90年代以来各类环境与资源保护法律草案中最不成熟、最令人失望的一部”。

　　多家环保NGO(非政府组织)也以各种形式表达对草案一审稿的建议和意见，其关注的主要问题一审草案中涉及到环境公益诉讼、公众参与、生态损害等根本问题均未涉及。

　　10月31日，环保部在其官网上挂出3500余字的长文，对草案一审稿提出多达34条反对意见，这34条意见已远超全国人大修法之初“有限目标，突出重点”的基调，这也是极为罕见的一次主要执法部门同立法机关的争论，由幕后走到前台。

　　吕忠梅告诉记者，环保部曾对她在全国人大会议上有关修法建议有过详尽的回复。“但在这次草案中，环保部的许多建议也没有被采纳。”

　　随后，形势发生了意外逆转，由全国人大法律委员会取代环资委负责新法的起草工作。

　　一审草案公布之后，有关环保法是“有限修改”还是“大修大改”又成为了争议的焦点。学术界再次发出强音。

　　汪劲撰文指出，摆在立法者面前的现实是：18年来我国社会主义法律体系不断完善，环保单项法律制度不断健全，环保机构改革不断推进，公众环境意识不断提高，环境司法保障不断增强，再加上环保压力不断增大的现实背景，本次修法成功的关键是要将“有限修改”的基本命题化为“有效修改”的立法行动。

　　包括马骧聪、吕忠梅、王灿发、王树义在内的多名环保知名学者都纷纷提出，环保法需要“大修大改”，并纷纷提出了切实有效的一系列修改意见。

　　此后，2013年6月，草案第二稿公布，明确了“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、污染者担责”的原则，进一步强化政府的环境质量责任，加入了环境信息公开和公众参与等内容，以及草案第一稿未能纳入的环境违规“按日计罚”条款。这也意味着，从二审草案开始，环保法的修订进入大修模式。

　　“2013年10月再列席全国人大常委会时，发现提交审议的稿子名称由原来的‘环境保护法修正案草案’变成了‘环境保护法修订案草案’。”吕忠梅说，从形式上看，从“修正”到“修订”只有一字之差，涵义却大不相同，“修订”意味着对环境保护法的全面修改，也意味着肯定了环境保护法在生态环境保护领域的综合性法律地位。

　　“学界的声音被更多的采纳了。”话至此，吕忠梅由衷地笑了。

　　最终，2014年4月24日下午，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了新修订的环境保护法修订草案。

　　值得一提的是，两次公开征集意见创造了立法领域的历史之最，全国人大常委会法工委副主任信春鹰表示，“我们国家的立法制度，修改法律一般是三审，环保法修改是四次审议，说明这部法律非常重要，也说明在修法的过程中有一些问题需要更多次的审议”。

　　谏言之路仍在继续

　　从45条变成了70条，除了沿用旧环保法中的6条规定，新加60余条，确定了保障公众健康总则和保护优先原则、扩大了环境公益诉讼主体、极大地加强了污染处罚力度，这是新环保法呈现出的新面孔，也是这场立法博弈中，公众以及专家取得的一场艰难胜利。

　　然而，鲜有人知的是，到目前为止，我国环境法方面的立法已达23部，法规500多个，政府规章条例已有一两千个，这其中都凝聚着法律人的努力和汗水。

　　“痛苦与快乐并存。”这是吕忠梅对自己20余年的环保法谏言之路的总结，也是代表参与新环保法修订学者发出的心声。

　　“我们的每一个建议，都建立在大量的实践和调研基础上，每一个环保的问题都是跨界问题，还涉及到医学、卫生、规划、经济等各方各面，环保需要跨界思维，这就要求我们作为专家，除了法律法规还要对其他领域的知识进行再学习。”吕忠梅告诉记者，作为湖北经济学院的院长，自己寒暑假的时间基本都拿出来天南海北的做调研。

　　这也是几乎每个环保法学家都一直在做的事情。在武汉大学环境法研究所所长王树义的书柜上，满满摆放着团队参与调研的各项立法工作的成果，无论是调研还是提专家稿，王树义始终坚持实地详细调查和仔细研究相关的自然科学。为了研究长江法的起草，王树义的脚步几乎踏过了母亲河的每条流域，“我的目标是一江一法律、一河一法律”。

　　除了环境问题的跨界，吕忠梅还特别提出，环保法亟待解决的问题，也包括如何实现跨界与其他法律配套，以及完善环保专业法律体系和提高环保法基本地位。

　　她认为，环保法是一部二次调整法，与比如民法中规定的所有权、合同制度中规定的权利进行再次规定，与民法、刑法、物权法、侵权责任法等其他法律有很多交叉。“所以环保法的很多理念，不仅要在环保法中体现，还要让环保法和民法、刑法、诉讼法进行对话，进入到其他法律的条文中，让其他的法律也拥有‘环保思维’，这就要求我们每个做环保法研究的专家也要对其他类型的法律有足够的了解，这个完善自己的过程往往更难”。

　　在人大代表湖北代表团驻地的休息室，吕忠梅告诉记者，12年来的人大代表生涯中，今年算是“心情比较好”的一年，“不能说最好，因为我们还不能放松，中国环保法体系的建立和完善仍需要我们去努力”。

　　说到这里，她表示，虽然新环保法中实现了与以往不同的转变，但是在修订中仍有一些问题没有得到解决。“比如，这次修订对新环保法的定位是环境领域的综合性法律，但是它的位置仍处在半空中，它不是基本法，也不是单行法，这就为之后其他环境领域单行法的修订带来困难。此外，在已经形成的社会主义法律体系中，环境法的很多内容都放在了行政法和经济法中，没有形成独立的环境法体系，这些都是下一步要继续建议改进的内容。”（来源：全球环保研究网）

（原标题：新环保法立法揭秘：2次征民意4次审议创记录）

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