《上海市实施<中华人民共和国环境影响评价法>办法（修订草案）》的起草说明

根据2019年市政府规章立法工作计划，我们起草了《上海市实施<中华人民共和国环境影响评价法>办法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）。现将有关情况说明如下：

       一、修法的必要性

       《上海市实施<中华人民共和国环境影响评价法>办法》（以下简称《实施办法》）于2004年7月1日起实施。《实施办法》是促进本市社会、经济、环境协调发展的一部重要地方政府规章，在规范环境影响评价活动、提升本市环境质量方面发挥了重要作用。但随着国家转变政府职能和生态文明体制改革的不断深化，环境影响评价法律制度已发生重大变化，而且，经生态环境部批准，本市结合优化营商环境正在深入推进环境影响评价制度改革。《实施办法》中的主要制度规定已难以适应当前环境影响评价新要求。根据改革精神，对照上位法的具体规定，亟需对《实施办法》开展全面修订。

       （一）推进环境影响评价制度改革的需要

       全面贯彻党的十九大、十九届二中、三中全会精神，深入贯彻习近平生态文明思想，认真落实党中央、国务院深化“放管服”改革部署要求，生态环境部印发《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》，明确以环评审批为重点，改革环评管理方式，提高环评审批效率，服务实体经济，充分激发经济发展活力与动力。根据生态环境部授权，本市作为试点省份组织开展了环评制度改革工作，已形成了1个总体方案《本市环境影响评价制度改革实施意见》，8项重要制度（细化建设项目分类管理名录，出台重点行业名录和豁免名录，实施规划环评与项目环评联动，制定告知承诺办法、公众参与办法和事中事后监管办法、加强第三方机构监管等）。为确保改革决策与法有据，需要及时修订《实施办法》，通过立法保障各项改革措施依法有序进行。

       （二）确保法制统一的需要

       作为《实施办法》重要立法依据的《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）已于2016年、2018年两次修改，《建设项目环境保护管理条例》（以下简称《建设项目环保条例》）于2017年进行了重大修订，《规划环境影响评价条例》（以下简称《规划环评条例》）也于2009年颁布实施。环境影响评价法律制度发生了根本性的变化。一是强化规划环境影响评价制度。明确规划编制机关是规划环境影响评价的责任主体，对规划环境影响的评价、审查和跟踪评价等方面作了规定，强调规划环评是建设项目环评的重要依据。二是优化建设项目环境影响评价制度。目前，通过修改《环评法》《建设项目环保条例》，环评制度不断优化、简化。第一，减少审批事项。环评领域原来5项行政审批中，只保留了建设项目环评审批1项，建设项目试生产审批、建设项目环保设施竣工验收审批、项目预审和环评技术单位资质认定都已取消。第二，优化审批流程。项目环评串联审批改为并联审批，环评和工商登记脱钩。第三，抓大放小，将建设项目环境影响登记表由审批制改为备案制管理。第四，严格法律责任，未批先建、未验先投等违法处罚力度大幅提升。此外，关于饮用水水源保护区、燃用高污染燃料等方面的建设项目源头准入规定也已与《水污染防治法》《大气污染防治法》等法律法规的规定不一致。因此，亟需根据上位法的规定，对《实施办法》进行全面修订。

       （三）加强事中事后监管的需要

       为切实改变“重审批、轻监管”“重事前、轻事中事后”的问题，修订后的《建设项目环保条例》强化了关于事中事后监管的规定。一是明确建设单位在设计、施工和竣工验收阶段的环保责任。二是要求环保部门加强对建设项目环保措施落实情况的监督检查。三是加大处罚力度，并增加了信用惩戒措施。为进一步强化建设项目环评事中事后监管，2018年生态环境部发布了《关于强化建设项目环境影响评价事中事后监管的实施意见》，提出加快构建综合监管体系，完善监管内容，明确监管责任。本市在推进环评审批制度改革的过程中，也探索建立了建设项目分类分级监管、环境保护竣工验收、第三方技术单位监督管理等制度。加强事中事后监管的法律规定和改革举措落地实施，需要通过地方立法进一步细化和完善。

       二、修订方式

       对接新《环评法》、《建设项目环保条例》以及《规划环评条例》，结合本市环评制度改革方案，对《实施办法》进行全面修订，重点强化规划环评、优化项目环评和强化事中事后监管。同时，对相关法律、法规、规章已有规定的内容不作重复规定。

       三、有关问题的说明

       《修订草案》共6章47条。与《实施办法》相比，增设了“监督检查”一章，增加了13条。

       （一）关于规划环境影响评价制度

       强化规划环评的源头预防作用是环评制度改革的重要内容。为进一步提高上位法规定的可操作性，在维护法制统一的基础上，《修订草案》对规划环评制度作了以下几方面的细化、完善和补充：一是完善评价的相关规定。第一，明确评价范围，除了法定的综合规划和专项规划以外，增加规定产业集聚区规划应当开展环评。第二，细化公众参与的规定，要求对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划以及产业集聚区规划，在报送审批前采取网络征集、座谈会、论证会等形式公开征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见；有重大分歧的，要组织进一步论证。第三，取消从生态环境部的推荐名单中选定规划环境影响评价文件具体编制机构的规定。根据《规划环评条例》的规定，明确规划环境影响评价文件既可以由规划编制机关自行编制，也可以委托有能力的技术单位编制。二是完善审查的相关规定。《实施办法》对规划环境影响评价文件的审查作了较为具体的规定。2017年修改后的《环评法》进一步强化专项规划环境影响报告书和审查小组审查意见的作用，规定专项规划应当根据环评结论和审查意见进行修改完善。据此，《修订草案》在原已规定规划编制机关应当根据规划环境影响评价文件的结论和建议，对规划草案作相应修改的基础上，补充规定规划编制机关应当根据审查意见对规划草案进行修改完善，并对审查意见的采纳情况作出说明；不采纳的，应当说明理由。

       （二）关于建设项目环评分类管理制度

       目前，建设项目的环评分类管理制度，主要表现为按照建设项目对环境影响的程度，将环评文件的形式分为环境影响报告书、环境影响报告表和环境影响登记表，并依法分别实施审批制或者备案制。由于纳入环评的行业范围广泛，环评给社会的感觉是样样都管，真正要管的却没管好，分类管理实施效果不佳。为突出监管重点，提高精细化管理水平，提升环评效率，本市通过细化国家环评名录、豁免一批建设项目环评手续、发布重点行业名录以及实施告知承诺等改革举措，完善分类管理制度。为将相关改革举措法制化，《修订草案》作了以下规定：一是通过细化国家环评名录和编制免于办理环境影响评价手续的建设项目名录，明确本市纳入环评管理的行业和项目类别。其中，通过豁免名录，对生态环境影响小、风险低的建设项目“应放尽放”，不纳入环评管理范围。二是区分重点项目和一般项目，强化分类施策。《修订草案》明确将高污染、高风险的行业及建设项目纳入重点行业名录，严格依法实施环境影响评价审批；对未纳入重点行业名录的一般项目，鉴于其风险可控，对环境质量的影响也相对较小，可以简化审批方式，比如实施告知承诺等环评审批方式。

       （三）关于规划环评与项目环评联动

       根据《环评法》的有关规定，区域规划环评包含的具体建设项目，其项目环评应当简化。为充分发挥规划环评在产业准入和环境准入方面的宏观引导作用，提高建设项目环境影响评价的审批效率，本市力推规划环评与项目环评联动机制改革。根据改革成果，《修订草案》细化了规划环评与项目环评联动的具体措施：一是明确简化环评形式。在已完成规划环境影响评价且相关环保措施落地的区域内，对未纳入重点行业名录的建设项目可以简化环评形式，包括免于办理环境影响评价手续、对原编制环境影响报告书的简化为环境影响报告表、对原编制环境影响登记表的实施告知承诺等。二是明确信息共享。在已完成规划环境影响评价且相关环保措施落地的区域内，建设项目环境影响评价无需开展现状环境质量评价，可以与规划环境影响评价共享环境数据，包括直接引用规划环境影响评价的结论和相关监测数据。

       （四）关于优化建设项目环评公众参与

       现有的环评公众参与存在公示次数多、公示时间长、入户调查繁琐等问题。本市环评制度改革，以既要保障公众的知情权和参与权，又要程序高效不繁琐为目的，进一步优化公众参与，强化信息公开。据此，《修订草案》对建设项目环评公众参与作出以下规定：一是优化建设单位的公众参与义务。根据建设项目对环境的影响程度，对公众参与提出差别化要求。对于编制环境影响报告书的，要求编制阶段完成2次信息公示，并组织编写公众参与情况说明。其中对环境影响方面公众质疑性意见多的，还要求举行论证会、听证会或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。对于编制环境影响报告表的，要求编制阶段完成1次信息公示，接受公众监督。二是强化生态环境部门信息公开职责。要求生态环境部门及时公开环境影响报告书（表）的受理、拟审批决定等相关信息，并明确可以通过网络征集、座谈会、听证会等方式听取公众意见。

       （五）关于建设项目竣工环保验收制度

       建设项目试生产审批和竣工环保验收审批已取消，建设单位依法应当承担自主验收义务。根据法制统一的要求，《修订草案》删除了关于上述两项审批的规定。同时，对建设单位自主验收作出细化规定：一是明确验收阶段管理要求。第一，要求建设单位在建设项目调试期间，确保污染物排放达到相关标准的限值要求，并编制验收监测（调查）报告。第二，与排污许可证管理相衔接。明确需要申领排污许可证的建设项目，在调试期间应当按照排污许可证管理的要求执行。二是明确验收标准，规范验收报告。规定不得提出验收合格意见的九种情形，并明确建设单位可以自行提出验收意见，也可以组织召开验收会议，邀请专家提出验收意见。

       （六）关于强化建设项目环评技术单位监管

       环评机构资质认定取消后，强化建设项目环评技术单位的监督管理显得尤为重要。为构建以质量为核心、以信用为主线、以公开为手段、以监管为保障的管理体系，《修订草案》作出以下规定：一是明确监管主体。由建设项目环评审批部门负责对编制环境影响报告书（表）的技术单位的监督管理。二是强化监管措施。第一，建立监督抽查制度，对环评技术单位环境影响评价工作的规范性、环境影响评价文件的质量、从业信用等情况进行检查，定期发布检查报告。第二，强化对环评技术单位及其责任人已的信用管理。

       （七）强化建设项目事中事后监管

       强化建设项目事中事后监管是环评制度得以落实的关键和保障，为此，市生态环境局出台了《上海市建设项目环境保护事中事后监管管理办法》。据此，《修订草案》从四个方面强化事中事后监管的规定。一是强化监管力量。明确实行市、区、街镇三级监管，将量大面广的环境影响登记表备案项目纳入环境网格化管理体系，强化乡镇、街道的属地监管责任。同时，探索第三方环保监管方式，通过政府购买服务引入第三方监管力量，配合生态环境执法部门加强对企业的环境监管。二是实施分类监管措施。对审批制项目、告知承诺制项目及备案制项目采取差别化的事中事后监管措施。三是推进环境信用管理。建立建设单位、环评技术单位、接受委托开展公众参与或者验收监测的单位以及单位相关责任人员的失信主体名单制度，依法实施失信惩戒。

       （八）其他问题

       1.确立“三线一单”制度的法律地位。根据全国生态环境保护大会的要求，各地要加快确定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，制定生态环境准入清单，形成以“三线一单”为核心的生态环境分区管控体系，为规划、项目环评以及生态环境保护管理提供支撑，提高生态环境参与综合决策、促进高质量发展的能力。为确立“三线一单”制度的法律地位，《修订草案》增加一条，规定各级政府确定“三线一单”的职责，明确“三线一单”是环境影响评价管理的重要依据。

       2.优化政府服务。目前，企业对环境管理的要求和法律法规掌握不够，是造成企业主体责任落实不到位的一项原因。《修订草案》根据环境领域优化影响环境的相关改革举措，进一步强化了生态环境等部门对建设单位和环评技术单位的指导和服务职责。

       3.补充法律责任。完善法律责任，加大处罚力度是本轮环评法律法规修改的重要内容，但对于违反公众参与、竣工验收监测等规定的行为，目前上位法还没有相应的法律责任规定。因此，《修订草案》重点补充了上述违法行为的法律责任；对于上位法已明确规定的“未批先建”“未验先投”等违法行为的法律责任，不再重复规定。