第二，明确和完善环境质量达标红线。环境质量达标红线是在环境功能分区条件下，以现有空气、水、土壤等环境要素质量标准为基础。为保证各区域环境功能正常发挥的相关环境要素质量限制要求，各地要根据不同地区环境系统结构与功能差异，结合经济社会发展战略布局，以水、大气、土壤等环境质量标准和区域环境容量为依据，综合考虑与合理确定区域环境功能，将区域环境功能要求与环境质量标准有机结合，形成这一区域的环境质量达标红线。要根据环境功能区划，明确区域环境质量目标，完善环境质量评价指标体系和环境质量监测、评估考核办法，逐步建立环境质量安全评估体系及管理机制。

    第三，努力构筑环境风险防控红线。构筑环境风险防控红线，是为有效遏制突发环境事件、减轻环境灾害损失、保障环境健康与环境安全所必须采取的防范措施及管理制度。各地要根据环境功能区环境质量目标和区域特征，在现有工作基础上进一步深入开展环境风险调查与评估，做好环境风险源识别与档案管理，加强区域环境风险预警，切实保障城乡饮用水水源地环境安全，有效控制重金属、持久性有机污染物、危险化学品、危险废物污染。要建立环境与健康风险评估体系，完善突发环境事件应急管理体系，健全突发性污染事故应急响应机制、环境事故处置和损害赔偿恢复机制，推进环境风险全过程管理。

    推动完善资源消耗上线，从源头保护生态环境

    合理设定全国及各地区资源消耗“天花板”，对能源、水、土地等战略性资源消耗总量实施管控，强化资源消耗总量管控与消耗强度管理的协同。

    第一，设定资源消耗上线。目前国家已在能源利用、水资源保护和利用、土地资源保护与利用等方面制定和实施了专项规划，提出严格和明确的要求。各相关主管部门也建立了相应的管理制度。在能源开发利用方面，《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》明确提出“坚持节约优先，实施能源消费强度和消费总量双控制，优化能源结构”的目标。到“十三五”末，能源消费总量42亿吨标准煤， 非化石能源消费比重提高到15%。《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》提出要确保18亿亩耕地红线，15.6亿亩基本农田数量不减少，质量有提高。国务院发布《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，提出到2020年全国用水总量控制在6700亿立方米以内。确定水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”，实施用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污、水资源管理责任和考核“四项制度”。

    第二，制定有效管理制度。加强自然资源产权管理和用途管制，对自然资源产权、开发、保护、利用和恢复实行全过程有效管理，实施严格的水资源、土地资源和矿产资源等资源管理制度，严格控制自然资源开发利用强度，大幅降低能源、水、土地等资源的消耗强度。建立国家生态环境保护综合协调制度，在调整和实施相关资源利用上限具体要求时，进一步与区域生态功能保护和环境质量要求相结合，努力形成三者有机统一的、更加科学有效的国家环境质量保障和生态安全格局联动体制，促进自然资源科学、环保和可持续利用。

    建立严守红线的管控制度体系，保障红线政策落地

    红线既要划得实，又要守得住。各级党委、政府要落实主体责任，实行准入管理，强化日常监管，开展定期考核，严格责任追究，建立和完善源头严防、过程严管、后果严惩的红线管控制度。

    第一，源头严防，建立产业准入负面清单制度。不合理的开发建设活动是导致资源超载、环境污染和生态破坏的源头，而产业准入是管好红线的第一道闸门。近期，应尽快建立产业准入负面清单制度，以县级行政区为基本单元，科学评估资源禀赋、环境容量和生态状况，将各类资源开发与建设活动布局和规模与生态环境相适应，明确细化不同分区的产业准入门类。建立科学合理、切实可行的产业准入负面清单，禁止或限制开发建设活动对自然资源与生态环境的破坏。负面清单一旦确定，要严格遵照执行。对准入的产业，明确资源环境与生态准入条件，设定资源利用限值，实行区域污染物行业排放总量控制。严格企事业单位污染排放管理，制定更严格的排污许可限值和管理要求，确保生态环境质量稳中向好。在负面清单难以确定的情况下，各地可根据当地产业类型、布局，制定正面清单。

    第二，过程严管，建立监测评估与考核制度。加强日常监管是严守红线的关键。要整合现有监测资源，建设和完善“天地一体化”监测网络体系，对资源开发、环境质量与污染物排放、生态系统功能状况实行严密监控，及时掌握动态变化，建立资源环境生态风险预警机制。定期开展资源环境与生态状况调查与评估，结合评估结果，针对目标和任务完成情况，制定考核方案，对各省（区、市）人民政府进行考核。评估考核结果向社会公布，将考核结果作为领导干部生态环境损害责任追究的依据。

    第三，后果严惩，建立责任追究制度。落实红线管理责任的关键在于责任追究。没有责任追究，红线很可能就成为一条虚线。要将资源环境生态红线监管与落实“两个责任”、领导干部生态环境损害责任追究、领导干部离任审计挂钩，明确责任追究的主体、内容、标准和形式，建立红线目标责任考核及问责制度。对违背红线管控要求、造成资源环境生态破坏的记录在案，实行终身追责；对盲目决策、造成严重后果的，应严肃追究有关人员的领导责任；对履职不力、监管不严、失职渎职的，要依纪依法追究有关人员的监管责任。

    严守资源环境生态红线是党中央、国务院本着对历史负责任的高度，大力推进生态文明建设的一项重大制度安排。在当前资源环境与生态系统承载能力已达到或接近上限的严峻形势下，《指导意见》的出台必将对促进绿色发展、提升生态文明建设水平产生积极作用和深远影响。