1 广东省流域治理现状

1.1 污染状况

    2015年上半年《广东省环境质量状况公报》中关于流域的污染情况是：全省主要江河水质总体良好，124个省控断面中，82.3%的断面水质达到水环境功能区水质标准，78.2%的断面水质优良（Ⅰ～Ⅲ类）。52.4%的断面为Ⅰ～Ⅱ类，水质优；25.8%的断面为Ⅲ类，水质良好；8.1%的断面为Ⅳ类，水质属轻度污染；4.8%的断面为Ⅴ类，水质属中度污染；8.9%的断面为劣Ⅴ类，水质属重度污染。龙岗河、坪山河、深圳河、练江和小东江湛江段5个江段水质属重度污染，主要污染指标为氨氮、总磷和有机污染物。

    根据广东省环保厅在其官方网站上的公布：2015年第二季度22条重点整治河流中，18条河流受重污染，3条河流受中度污染，1条河流受轻度污染。按主要指标综合污染指数比较，水质污染严重的前五位依次是茅洲河、练江、石井河、潼湖水和深圳河。

    在当前流域管理机构权威缺失的情况下，广东省流域内的各地方政府以及受其支配或影响的水务企业、排污企业都会有把本地区产生的污染转移到下游地区去的负激励。这种转嫁污染、以邻为壑的损人利己做法在省内各大流域屡见不鲜，流域性水污染问题已成为制约广东省社会经济可持续发展的瓶颈。

1.2 存在问题

    我国经济社会发展以及水资源状况的变化对水资源流域一体化管理提出了客观要求。而现行的水资源流域一体化管理效果欠佳，流域水环境质量持续下降，其原因是多方面的，如流域管理机构缺乏权威、管理机构职能单一、管理手段单一和地方保护主义等。目前主要依靠行政手段来协调和处理在流域水资源开发、利用、保护以及管理中出现的问题，经济手段、法律手段及科技手段等明显滞后。

    单纯的行政手段，由于信息不对称导致监督和协调成本高昂，在广东省政府和地方政府水环境治理目标存在差异的情形下，其效率和效果都将受到影响。不论是地方政府的行政手段，还是省政府或流域机构的统一规划及协调等措施都因缺乏市场化的传导机制而难以奏效。这种市场机制的缺失又集中体现在以下两个方面。

    （1）缺乏独立的水务市场主体

    当前城市水务市场化改革还不彻底，城市水务企业跟地方政府的关系并没有因为企业化改革而明晰，政府一股独大、政企不分和政资不分，企业利益跟地方利益纠缠不清，在政府认为必要的情形下，更多的是企业的利益要服从地方政府的经济和社会发展目标。

    （2）市场主体排污和治污行为的正负外部性不能得到很好的界定

    社会成本和社会收益与行为主体的私人成本和收益不匹配，从而影响了行为主体的成本收益和经济行为的决策，表现为过度的排污行为和有效治理行为激励不足，容易导致水资源的过度开发、利用和污染行为，造成“公地悲剧”，而对于水环境的治理，又容易导致“搭便车”。

    城市水环境污染和流域水环境污染相互影响，互为因果，是我国水环境污染的主要特征。在流域范围内，各地区的取水、排污等行为具有很强的负外部性，而降低耗水量、治理水环境污染等行为却具有很强的正外部性。在当前流域管理机构权威缺失的情况下，一些地方政府从地方经济短期发展的本位主义出发，为了追求GDP最大化的政绩目标，漠视或纵容过度用水、低效率用水和超标排污、不达标排污等行为，缺乏进行环境治理和保护的措施，并总是想方设法将由此导致的种种负外部性转嫁到中下游或者周边地区。一些地方、部门、企业、居民的经济利益目标与流域管理机构（政府）关于水环境保护与治理目标不一致，使后者的管理政策和行为变成了“一纸空文”。

2 国外流域治理经验借鉴

    目前，国外有关水管理体制存在很大差异，但总的来说，水管理从各自为政的行政区域管理向尊重水资源自然特性的流域管理发展，从多部门间的分割管理或者单一部门的统一管理向以一个部门为主导与多部门合作管理相结合的模式发展。以下简单介绍国外的几种管理模式：

    美国：早在20世纪30年代，美国就建立了田纳西流域管理局，并在1965年《水资源规划方案》中要求建立新型的流域管理机构。

    法国：根据1964年《水法》制定了全国范围的流域管理体制，将本国划分为六个水文区域，每个区域都有自己的水务经营机构，并在与政府协商的基础上负责各自流域的水资源管理和保护。

    欧洲：1968年，欧洲议会通过了《欧洲水宪章》，提出水资源管理应该以自然流域，而不是政治和行政区域为基础。

    1992年，联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》全面阐述了流域水环境管理已从注重水资源本身的综合利用转向水环境的综合治理，即对流域内的水土资源及其他相关资源的开发、利用和保护进行统一规划与协调，用整体的观点来分析流域的水环境管理工作。

    流域水资源一体化管理的手段包括行政手段、法律手段、经济手段和技术手段等。一体化管理的有效实现需要各种手段的配合。总结国外流域水资源一体化管理的做法和经验，可以归纳为以下几方面：

    （1）流域管理

    针对过去部门分割、各自为政的种种弊端，欧盟和美国都转变了管理模式，对水资源实行跨部门、跨地区的综合管理，并分别通过《水资源管理框架指导方针》和《清洁水法》提出了明确的要求。

    （2）经济手段

    为了克服传统行政手段的缺陷，欧洲和美国在几乎所有的水资源管理领域越来越重视经济手段的运用，具体包括水价、水权、流域一体化经营等。

1）水价。在公共供水领域，最典型的是向家庭和工业用户征收更高的费用，使之能够更好地反映供水成本。对于农业用水，尽管多数国家也收费，但是标准很低。在水污染控制方面，经合组织国家普遍采用了收费（税）的手段。总体而言，就是利用价格和税收来建立激励人们有效利用水资源的机制，避免水资源的浪费。2）水权。欧美国家（特别是美国）在水资源管理中越来越多地利用水权和水质贸易（排污权交易）的手段。这种手段能够鼓励人们以更加经济、更加高效的方式利用水资源。但是，这种手段发挥作用有赖于比较健全的市场机制和政府与公众的监督。3）流域一体化经营。1986年英国政府宣布通过立法使区域水务局转变为股份有限公司，其目的是使水务局可不受公共部门的财政限制和政府的干预。在1989年《水法》颁布后，水务局成为国家控股的纯企业性公司并改称为水务公司，每个水务公司负责所在流域的供水及排污服务。

    （3）公众参与

    欧洲和美国政府已经认识到在水资源管理中保证公众参与的重要性，并已采取相应措施促进开展各种公众参与活动，尽可能公开相关环境信息和相关政策的制定实施过程。公众是水资源使用与水环境控制的直接参与者，他们的参与将提高流域管理规划的可行性和水环境管理的效率和效果，公众参与已经被证明是改进水资源管理的有效途径之一。

3 发展需求及趋势

    广东作为中国发达的沿海地区之一，在流域治理方向上已开始尝试借鉴国外经验，推出包括《南粤水更清行动计划（2012～2020年）》《广东省水资源综合规划》《珠江流域综合规划（2012～2030年）》《广东省流域综合规划》等一系列政策规划，探讨流域治理一体化的新方向。广东流域污染现状需要发展流域一体化水务经营模式，在流域层面采用经济手段能促进水资源的流域一体化管理。

    流域一体化水务经营是指在流域或独立的小流域范围内，实现其流经区域水务的统一经营。由一个市场主体来统一经营流域内城市的供排水服务，在经济、技术条件许可的前提下，逐步过渡到流域范围内包括城乡区域在内的水务服务都统一由区域性的水务企业来负责。这种流域一体化的水务经营模式，使水资源流域一体化管理具备了微观市场基础，能将经营主体追求自身合理利润的目标与促进流域水资源一体化管理（主要包括水资源配置目标、环境保护和治理目标）等有效结合起来，并配合流域水资源管理机构以及其他监管和技术措施，推进流域水资源和水环境的管理。

    在现行的水务监管体制下，与目前非流域一体化运营模式相比，流域一体化运营模式会更有效率。按照流域一体化模式经营的水务企业，为追求监管条件下的利益最大化，会结合流域上下游之间的关联性与依赖性，在企业内部统一规划、协调和安排上下游之间、主干流间、左岸右岸各用水主体间用水量、水质和污水处理率、污水处理量以及生态环境治理等事项，从更具全局性与更为长远的角度来经营流域内的水务服务。

    流域一体化供排水打破了行政区划的人为分割，根据水资源分布特征和地理环境特征，以流域为基础统筹安排供排水设施、生态环境保护设施等工程的规划、布局和建设。通过实施流域内水务设施的统一规划、建设和运营，可实现流域范围内水资源的优化配置。

    流域、区域一体化可以打破地域限制，对水务行业进行一体化整合，通常通过资本扩张或企业间并购，搭建起专门从事水务投资运营业务的平台，最终形成区域性水务服务商。区域一体化还可以在企业迅速扩张的同时，积极利用社会资本解决当地水务发展的融资困境。同时还可以利用区域内水务公司的资金实力和运作经验，协助当地政府最大程度地规避市场化改革风险，避免因引入社会资本而可能带来的消极影响。粤海水务收购肇庆水务和梅州水务的案例就是区域一体化的趋势体现，而在未来的市场，类似的区域水务并购案例将会越来越常见。

    在现行流域管理机构权威缺失的情况下，通过鼓励与发展流域一体化模式运营的市场化水务企业，可建立有效内部化正负外部性的激励与惩戒机制，鼓励水务企业在污水收集与处理、中水回用、河道整治等正外部性比较强的水务工程、水务服务上的投资与运营，促进流域内水环境的治理与改善，成为广东省流域治理的最重要的发展趋势及方向。