2014年度中国碳排放交易市场调研报告(4)

时间:2015-03-05 15:18来源:中国环境交易机构合作联作者:信息发布点击: 次

2014年度中国碳排放交易市场调研报告。

碳金融创新为中国的碳交易市场注入了活力，增加了碳市场的流动性，能够更好地发现和体现碳资产的价值，为全国甚至国际碳交易市场接轨做准备。

在碳交易试点期结束后，我国将建立全国统一碳市场。2014年底国家发改委颁布了《碳排放权交易管理暂行办法》，打响了建设全国统一碳市场发令枪。目前全国统一碳市场顶层制度设计正在有序推进，未来国家将陆续出台多项碳交易相关政策和技术标准，因此无论试点地区还是非试点地区都应积极并尽早采取行动，有步骤、有重点地推进工作全国碳市场建设工作。

四、【全国统一碳市场展望】

1、全国统一碳市场建设进展

《全国碳排放权交易管理办法》解读

根据管理办法规定，未来国家碳市场将实行两级管理。

国家发改委偏重于政策法规、标准的制定和相关宏观管理，省级发改委偏重于执行层面的微观管理。覆盖范围方面，国家发改委将确定碳交易体系覆盖的温室气体种类、行业范围和重点排放单位纳入门槛。省级发改委根据以上规定，确定各自管辖区域内纳入企业名单，并报国家发改委确认后汇总公布。省级发改委可适当扩大行业覆盖和纳入企业的范围，即地方覆盖范围可大于国家统一的覆盖范围。碳排放监测、报告和核查（MRV）方面，国家发改委主要负责统一核算、报告与核查的技术标准，并对核查机构的资质进行管理。MRV工作的管理权主要在省级发改委，由其组织开展辖区内纳入企业的碳排放报告、核查报告报送工作，并监督管理核查机构的核查工作。

配额分配方面，国家发改委制定统一配额分配方法和标准，地方根据国家确定的方案和标准，负责把配额分配给本辖区内的纳入企业。目前国家发改委正在研究制定未来全国碳市场配额分配的方案。配额清缴的管理和相关执法主要在省级发改委。国家发改委负责制定履约和处罚的规则。纳入企业未按时履行配额清缴义务的，由省级发改委责令其履行配额清缴义务，逾期仍不履行的，给予行政处罚。

国家发改委负责建立和管理碳排放权交易注册登记系统，用于记录排放配额的持有、转移、清缴、注销等相关信息。注册登记系统为国家发改委和省级发改委、重点排放单位、交易机构和其他市场参与方等设立具有不同功能的账户。交易机构的交易系统可与注册登记系统连接，实现数据交换。

全国统一碳市场核心要素建设进展

加快建设全国碳排放交易市场已经成为中央2014年改革的重点工作之一，国家发改委已经以部门规章的形式发布全国碳排放交易管理办法，相关的国务院条例也有望于2015年出台。全国统一碳市场顶层制度设计，包括纳入范围、配额分配、MRV体系、履约规则、交易规则等，都在有序推进。

按照国家发改委官员的公开表态，国家拟在2016年正式启动全国碳交易市场。根据这个时间点，2015年将有大量工作需要推进，包括地方碳交易能力建设、重点企业历史碳排放数据的盘查、碳排放报送系统的建立等工作。

MRV体系建设方面，在颁布第一批10个重点行业企业温室气体排放报告指南的基础上，国家发改委正在进一步组织研究更多行业的碳排放报告核算指南，全国碳排放核查指南以及核查机构管理制度也研究准备阶段。基于2014年1月13日下发的《国家发展改革委关于组织开展重点企（事）业单位温室气体排放报告工作的通知》，各省级发改委也启动了本辖区内重点企业温室气体排放数据报送的相关工作，包括系统开发和能力建设。

2、试点地区如何向全国碳市场过渡

从2011年11月国家发改委发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，到2014年12月发布的《碳排放权交易管理暂行办法》，已经过去三年的时间。

相比非试点地区，七个试点通过三年的碳市场建设和实施运行，无论是在政策设计层面还是实操层面，都积累了相当丰富的经验。因此试点地区向全国碳市场过渡所面临的工作基础相对比较成熟，相比非试点地区从无到有的建设过程，试点地区面临的问题是如何实现试点规则与未来国家统一规则的衔接。尽管七个碳交易试点体系建设的整体思路基本一致，但由于各地政治条件、经济条件、发展阶段、产业结构的不同，七个试点在总体设计、覆盖范围、配额总量、配额分配、抵消机制、履约机制、MRV等政策要素的细节方面，各有特色。因此这也决定了各试点向全国碳市场过渡的路线将不尽相同，但也存在一些共性问题。总体来讲，七个试点向全国碳市场过渡需要考虑以下几个方面：

一是要学习国外碳市场成功对接的经验。2008年1月，挪威、冰岛、列支敦士登实现了与欧盟碳交易体系的链接，完成了本国碳市场向EUETS的统一融合。

2014年1月，美国加州碳市场和加拿大魁北克碳市场实现链接，对未来其它地区的气候合作和碳市场链接起到示范性作用。我国碳交易试点在向全国碳交易过渡时，有必要学习国外碳市场链接的经验。

二是要总结试点在实践过程中积累的经验和教训。各试点通过实践，结合在政策设计和执行过程中出现的问题及获得的经验，对试点运行效果进行总结评估，并考虑本地区在政治、经济、人才等方面的特殊情况，为建设全国碳市场提供参考和依据。

三是要加强与国家发改委的沟通，实现平稳过渡和衔接。随着全国统一碳市场建设目标的清晰和政策的逐步到位，各试点要及时掌握全国碳市场对各地区一致性和灵活性的要求，结合国家发改委对地方工作的部署，梳理总结各试点需要向全国市场靠拢的具体标准。在此基础上，试点地区一方面要制定自身的过渡方案，实现试点到全国碳市场的无缝衔接；另一方面可积极发挥自身在碳交易能力建设和碳金融创新等方面的优势，帮助非试点地区顺利纳入全国碳交易市场体系。

3、非试点地区如何积极建设碳市场

与试点地区相比，非试点地区碳市场建设面临地域差别大、基础相对薄弱、专业机构和人员缺乏等难题。

要实现2016年顺利启动全国碳交易市场的目标，省级发改委需要在国家发改委的指导下，明确工作任务和要求，制定工作方案和计划，培育地方专家团队和第三方服务机构、组织数据报送以及企业动员培训等工作，时间急迫、任务繁重。因此，省级发改委应尽快开展有关工作，并要重点考虑以下几个方面：

首先，非试点地区地方发改委要明确自身的任务和定位，以满足国家建设全国碳市场的相关要求为开展工作的指导原则。随着《碳排放权交易暂行管理办法》的颁布，全国碳市场建设的发令枪已打响，目标已清晰明朗。非试点地区尽早制定参与全国碳市场工作方案，并配备相应的资源，同时注意加强与国家发改委的沟通，避免重复工作和资源浪费。

其次，非试点地区地方发改委应根据碳市场建设的规律，分步骤、抓重点推进工作。当前最重要的是配合国家做好重点企业历史排放数据的报送与核查工作，为此需要在国家发改委的指导下，尽快明确排放数据报送核查的范围与要求，并建立相应工作机制和地方专家以及核查机构队伍，做好企业的动员、分行业能力建设、排放报送系统等基础工作。

同时，针对全国碳交易市场涉及地方管理职能的重点问题，如配额分配、碳交易执法、碳交易对地方产业结构调整的影响等，要尽早开展相关研究，做好准备工作。

再次，非试点地区须高度重视本区域内碳交易能力建设。全国碳市场建设离不开地方的支持与配合，从地方政府主管官员到纳入企业到第三方机构，都亟需进行相应有针对性能力建设。一方面要安排相应的财政资金，另一方面要善于利用国家CDM基金以及其他国际资助项目提供的资金。推进能力建设过程中，要善于利用国家的专家团队，并借助试点地区的力量，包括试点官员和专家以及经验丰富的市场化服务机构。

最后，非试点地区应培育自身的碳市场服务业。积极地尽早培育地方的第三方核查机构和其他专业服务机构，不仅能有效支持本辖区内碳交易市场的实施运行，也能促进当地服务业发展，带动就业和经济发展，打造绿色经济。

4、地方从无到有建立MRV体系的步骤

在地方层面，特别是非试点地区，建立地方温室气体排放的监测、报告、核查（MRV）体系，是全国碳市场建设的重中之重。在2016年全国市场启动目标的倒逼下，非试点地区的MRV体系建设面临着时间紧、任务重的挑战。建立地方MRV体系，非试点地区应重点理清以下几方面关系和任务。

首先、企业碳排放数据的历史盘查是政策设计的基础在碳交易政策设计阶段，国家发改委需要依靠地方提供的的重点企业历史排放数据，以确定碳交易的覆盖范围以及配额分配方法。具体如图8所示：

图8 历史盘查为政策设计提供基础

其次、碳排放报告与核查制度是碳交易制度顺利运行的保障

在交易启动以后，政府应督促企业和第三方机构建立一个常规的报送核查流程，保障碳排放数据的真实有效。碳交易流程如图9 所示，其中报送核查工作占了很大比重（图中时间节点仅为举例，实际以政府公文为准）：

图9 常规核查制度保证碳交易顺利进行

再次、明确中央和地方在MRV体系中的主要分工

根据《碳排放权交易管理暂行办法》规定，国家碳市场实行国家发改委和省级发改委两级管理。从分工来说，国家发改委偏重于规则的制订以及宏观管理，省级发改委偏重于执行的微观管理。国家发改委、省级发改委、控排企业和第三方机构具体分工如图10所示。其中第三方管理的细则尚未出台，具体安排以日后政府公文为主。

最后、制定MRV 体系建设工作计划

为实现全国市场启动的目标，结合省级发改委的工作任务，我们认为地方主管部门2015 年首要的任务是抓紧进行重点企业历史碳排放数据盘查，重点完成的工作任务包括：

第一，确定具体工作的实施管理部门，并对碳排放历史数据的盘查工作进行组织管理；

第二，根据国家发改委公布的标准和指南，结合地方实际，明确相关技术要求或进一步细化碳排放报告与核查的技术规范；

第三，完成省级电子报送平台的建设；

第四，尽快完成重点企业的历史数据盘查，并根据国家要求开展核查，并根据核查结果对数据进行修正后，将最终确定的历史排放数据汇总上报至国家发改委；

第五，在历史数据盘查的基础上，确定重点排放企业的名单，上报国家发改委；

第六，根据第一次历史数据盘查的经验，建立起常规的碳排放数据报送核查体系。

图10 中央和地方在MRV体系中的分工

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